미국 18개 주가 공동으로 SEC를 상대로 소송 제기, 양측의 승산은 어느 정도일까(상)
글: TaxDAO
미국 현지 시각 11월 14일, 켄터키주가 주도하는 18개 주가 켄터키주 지방법원에 미국 증권거래위원회(SEC)와 그 위원 5명을 상대로 소송을 제기했다. 이들은 SEC가 장기간 암호화폐에 대해 과도한 규제를 시행하며 산업 전반에 불공정한 탄압을 가해왔으며, 이는 미국 헌법에 위배된다고 주장했다. 이는 미국 암호화폐 업계가 사법 수단을 통해 현재의 강력한 규제 체제에 도전하는 또 한 번의 시도다. 만약 원고 측이 승소할 경우, 미국 판례법의 전통에 따라 암호화폐 산업의 규제 모델이 근본적으로 변화하게 되며, 이는 전 세계 암호화폐 업계에도 영향을 미칠 가능성이 있다. 본문은 이번 사건을 중심으로 미국 내 암호화폐 산업의 규제 동향을 정리하고, 18개 주가 제기한 SEC 규제에 대한 구체적인 고발 내용을 분석하며, 두 가지 대표적인 암호화 기업과 SEC 간의 사례를 비교함으로써 이번 소송의 전망과 파급 효과를 논의한다.
1. 미국 암호화폐 산업 규제 동향
미국의 암호화폐 시장은 그 규모와 영향력 면에서 전 세계를 압도하고 있다. 이러한 우위는 미국의 강력한 경제 기반, 거대한 인구 규모, 활발하고 유동성 높은 자본시장, 선도적인 기술 혁신 능력에 기인한다. 또한 비교적 안정적이고 규범적인 시장 환경, 그리고 달러가 국제 금융 체계의 주요 준비통화로 자리 잡고 있다는 점도 미국 암호자산 시장의 지속적인 성장을 뒷받침하고 있다. Statista가 2024년 7월 발표한 조사 자료에 따르면, 2024년 전 세계 암호화폐 시장 수익은 567억 달러에 달할 것으로 예상되며, 국가별로는 미국이 가장 높은 수익을 기록해 97.88억 달러에 이를 전망이다.
1.1 미국 암호화폐 산업의 현행 규제 정책
미국 연방 차원에서 암호화폐 규제에 핵심적인 역할을 하는 기관은 상품선물거래위원회(CFTC)와 증권거래위원회(SEC)다. 미국의 규제 체계 하에서 암호자산이 '증권(security)'으로 분류되는지 혹은 '상품(commodity)'으로 분류되는지 여부는 매우 중요하다. 암호자산이 증권으로 분류되면 주식이나 채권과 마찬가지로 SEC의 감독 범위에 포함된다. 증권 발행자뿐 아니라 증권 거래를 중개하는 플랫폼 및 브로커들도 『1933년 증권법』과 『1934년 증권거래법』을 준수해야 한다. 반면 암호자산이 상품 또는 그 파생상품으로 분류될 경우, 즉 금, 석유, 곡물과 같은 성격이라면 관련 거래는 『1936년 상품거래법(CEA)』에 따라 규제되며 CFTC의 감독을 받게 된다.
암호자산을 증권으로 볼 것인지, 아니면 상품으로 볼 것인지—이는 암호자산 업계와 규제 당국 사이의 오랜 논쟁의 핵심이다. 각 규제 기관이 서로 다른 입장을 취하면서 암호시장은 다중 규제 체계 아래 놓이게 되었으며, SEC와 CFTC 사이에는 장기적인 관할권 겹침 문제가 존재한다.
SEC의 규제 프레임워크 하에서는 ‘하우이 테스트(Howey Test)’를 사용해 암호자산이 증권에 해당하는지를 판단한다. 2022년 4월 한 연설에서 SEC 의장 게리 겐슬러(Gary Gensler)는 “편견 없이 보면 대부분의 암호토큰(crypto tokens)은 하우이 테스트 기준에 따라 투자계약(즉 증권)에 해당한다”며 “증권으로 간주되는 암호토큰은 SEC에 등록되어야 하며, 발행자는 해당 자산의 거래 활동을 SEC에 신고하고 공시 요건을 준수해야 한다”고 밝혔다. 실제로 SEC의 집행 활동을 살펴보면, 2013년 이후 SEC는 암호화폐 기업과 개인에게 총 74.2억 달러 이상의 벌금을 부과했으며, 이 중 63%인 46.8억 달러가 2024년에 부과되었다. 2024년의 거액 벌금은 주로 SEC가 Terraform Labs PTE, Ltd. 및 공동창립자 도 권(DO Kwon)을 상대로 한 법집행 조치에서 비롯되었으며, 이는 암호화폐 규제 역사상 최대 규모의 벌금으로 기록되며 새로운 선례를 만들었다.
CFTC의 규제 체계에서는 BTC와 ETH 등의 암호자산을 ‘상품’으로 정의한다. CFTC의 감독 범위는 암호화폐의 현물시장과 파생상품시장을 모두 포함하지만, 권한의 범위는 다르다. 파생상품시장에 대해서는 포괄적인 감독 권한을 행사하며, 특히 암호자산의 선물시장 및 스왑시장 거래 활동에 초점을 맞춘다. 반면 현물시장의 경우 감독 권한이 제한적이지만, 사기 및 시장조작 행위에 대해서는 단속 권한을 보유하고 있다.
전반적으로 SEC는 투자자 보호를 중심으로 하고 있어 리스크 통제를 우선시하지만, 이 같은 규제 입장은 일부 업계 관계자들로부터 비판을 받아왔다. 즉, 지나치게 엄격한 규제는 암호화폐 프로젝트에 높은 법률 및 컴플라이언스 비용을 부과하며 산업 혁신과 발전을 저해한다는 것이다. 반면 CFTC는 시장 효율성을 중시하며 업계의 자율 규제와 기술 혁신을 지지한다. 관할권 논란을 해결하기 위해 미국 의회는 2023년 『21세기를 위한 금융혁신 및 기술법(Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act, FIT21)』을 제안하였는데, 이 법안은 암호자산에 대해 더 관대한 태도를 취하는 CFTC에 더 많은 규제 권한을 부여하려는 시도였다. 2024년 5월, 미국 하원은 압도적인 표차로 FIT21 법안을 통과시켰으나, 상원에서는 처리되지 못하고 계류 상태에 머물고 있다.
1.2 트럼프 정부의 미래 규제 개혁 방향
2024년 미국 대선 이전, 도널드 트럼프는 여러 차례 선거 유세를 통해 자신을 암호화폐를 지지하는 대통령 후보로 내세우며 비트코인 중심의 암호화폐 업계에 다양한 약속을 했다. 첫째, 비트코인 전략비축을 설립하여 이를 국가 금융 전략에 포함시키겠다는 것이었다. 트럼프는 2024년 7월 나슈빌에서 열린 비트코인 컨퍼런스에서 “내가 백악관으로 돌아온다면 국가 차원의 전략적 암호자산 비축을 시작하고, 암호화폐에 우호적인 정책을 추진할 것”이라고 밝혔다. 둘째, 규제 완화를 통해 산업 혁신을 촉진하겠다는 것이다. 트럼프는 당선 후 SEC 의장 게리 겐슬러를 해임하고, 국내 주요 업계 이해관계자 및 참여자들로 구성된 암호화폐 자문위원회를 설립해 정책 및 규정 수립을 지원하겠다고 약속했다. 셋째, 암호화폐 채굴을 지지해 미국을 글로벌 업계의 주도국으로 만들겠다는 목표였다. 2024년 6월, 트럼프는 비공개 회의에서 “만약 암호화폐가 미래를 정의한다면, 나는 그것이 미국에서 채굴되고, 발행되고, 만들어지기를 원한다”고 말했다. 2024년 9월 뉴욕 경제클럽 연설에서도 미국을 ‘암호화폐 및 비트코인의 세계 수도’로 만들겠다고 강조했다. 또한 암호화폐 업계에 대한 화해의 상징으로, 다크웹 마켓플레이스 실크로드(Silk Road) 창립자 로스 울브리히트(Ross Ulbricht)의 석방을 약속했다. 만약 트럼프의 지시 하에 로스 울브리히트가 석방된다면, 이는 암호화폐 업계와 정부 간 화해의 진정한 이정표가 될 것이다.
2024년 11월, 트럼프는 차기 미국 대통령으로 당선되었으며, 트럼프를 중심으로 한 공화당은 점차 암호화폐 업계에 대한 공약들을 실현해 나가고 있다. 우선, 암호화폐 지지 인사를 SEC 의장 후보로 지명했다. 2024년 11월 21일 SEC는 현직 의장 게리 겐슬러가 2025년 1월 20일 직무를 사임한다고 발표했다. 이후 12월 5일, 트럼프는 폴 앳킨스(Paul Atkins)를 차기 SEC 의장으로 지명했는데, 폴 앳킨스가 실제로 임명될 경우 암호화폐 업계에 더욱 포용적인 환경을 조성할 수 있을 것으로 기대된다. 둘째, 암호화폐에 우호적인 내각 인선을 진행했다. 11월 23일, 트럼프 새 행정부의 모든 내각 장관 후보가 확정되었으며, 트럼프가 지명한 명단에는 암호화폐에 우호적인 태도를 보인 공직자가 5명 이상 포함되었고, 이들 중 일부는 자신의 암호화폐 보유 내역까지 공개한 바 있다. 또한 Fox 언론 보도에 따르면, 트럼프 정부는 CBTC의 권한을 확대해 디지털 자산 시장의 상당 부분을 이 기관에 위탁하고자 하며, 이는 SEC와 CFTC 간의 규제 중복과 충돌을 줄여 암호화폐 시장에 더 명확하고 안정적인 규제 체계를 제공하려는 목적이다. 이에 대해 암호시장은 강한 반응을 보였다. 트럼프가 11월 대선에서 압승한 이후 비트코인 가격은 급등했고, 12월 5일 처음으로 10만 달러를 돌파하며 하루 만에 4% 상승해 사상 최고치를 기록했다.
지난 시기 규제의 어려움 속에서도 미국의 암호화폐 산업은 여전히 세계적 주도권을 유지하고 있다. 앞으로 트럼프의 지도 아래 미국 암호시장의 규제 구조는 중대한 변화를 맞을 가능성이 있으며, 지지적인 규제 조치들이 암호화폐 산업의 잠재력을 더욱 해방시킬 것으로 보인다. 미국은 암호화폐 산업에서의 리더십을 더욱 강화하며 세계 탈중앙금융(DeFi)의 핵심 세력으로 자리매김할 전망이다.
2. 18개 주의 SEC 소송 내용
미국 18개 주는 트럼프 당선 후 일주일 만에 관련 소송을 제기했는데, 이는 신중하게 선택된 타이밍으로 보인다. 일부 평론가들은 차기 대통령인 트럼프가 이미 디지털 자산 산업 전폭 지지를 약속하고 암호화폐 지지 인사를 SEC 신임 의장으로 지명했음에도 불구하고, 이번 소송은 퇴임을 앞둔 현 정부에 메시지를 전달하는 것을 넘어, 향후 SEC 의장이 게리 겐슬러처럼 업계에 강력한 규제를 재도입하는 것을 막기 위한 전략적 움직임이라는 분석을 내놓고 있다.
2.1 18개 주의 소송 개요
소장에서 18개 주는 먼저 디지털 자산 산업의 발전 현황과 주 정부의 기본적인 규제 모델을 언급하며, 디지털 자산 산업과 주 정부 규제의 긍정적 효과를 강조했다. 디지털 자산 산업은 지난 10여 년간 급속히 성장해 수많은 기업가와 개발자를 끌어모았으며, 시가총액 3조 달러를 넘고 하루 거래량은 수백억 달러에 달한다. 또한 은행 계좌가 없는 미국인들에게 금융 서비스를 제공하고, 국경 간 결제와 자선 기부를 촉진하는 데 기여했다. 각 주 정부는 자체 규제 권한을 활용해 유연한 규제 체계를 통해 디지털 자산 산업의 혁신과 발전을 지원했으며, 이를 통해 지역 경제 성장도 도모해왔다.
다음으로, SEC의 규제 권한과 입장을 분석했다. 『1933년 증권법』과 『1934년 증권거래법』은 증권에 대한 감독 권한을 SEC에 부여하고 있으며, 특정 자산이 하우이 테스트를 통과해 투자계약으로 인정될 경우 SEC의 감독 범위에 포함된다. 그러나 일반적으로 디지털 자산은 ‘투자계약’ 요건을 충족하지 못하는데, 그 이유는 거래에서 투자자와 발행자 사이의 지속적인 의무 관계가 부족하기 때문이다. SEC는 디지털 자산 산업 초기 공개 성명을 통해 디지털 자산 자체는 일반적으로 증권이 아니며, 2차 시장 거래도 증권거래에 해당하지 않는다고 여러 차례 밝힌 바 있다. 그러나 게리 겐슬러가 SEC 의장으로 취임한 이후 SEC는 디지털 자산 산업에 대한 제한적 규제에서 대규모 법집행으로 전환했으며, 법률에 대한 확장적 해석을 통해 디지털 자산 분야에서의 권한을 확대하려 했다. 이러한 변화는 주 정부의 규제 권한을 위협할 뿐 아니라 산업 전반에 불확실성을 초래하며 법적으로 불공정한 대우를 받게 했다.
또한 SEC의 현행 암호화 정책(Crypto Policy)에 대해 법적 의문을 제기하며, SEC가 증권법을 해석하는 방식이 법률 문구, 역사, 판례, 상식에 반하며 ‘중대한 문제 원칙(Major Questions Doctrine)’을 위반했다고 주장했다. 또한 SEC의 법집행 활동은 『聯邦행정절차법(Administrative Procedure Act, APA)』에 위배되며, 전체적인 암호화 정책은 각 주의 권익을 침해하고 산업 이익을 심각하게 해치며 산업 발전을 저해한다고 비판했다.
마지막으로 법원에 두 가지 주요 구제 요청(Claim for Relief)을 제출했다. 첫째, SEC의 암호화 정책은 권한을 초과한 ‘불법적인 행정행위’이므로, 법원은 해당 정책을 불법으로 선언하고 향후 SEC가 이 정책을 근거로 디지털 자산 플랫폼에 대해 법집행을 하는 것을 금지하는 명령을 내려야 한다는 주장이다. 둘째, SEC의 암호화 정책은 행정 절차를 위반한 것이므로, SEC가 이 정책을 수립할 때 필요한 절차를 따르지 않았으며 『행정절차법』에 위배되므로, 법원은 해당 정책을 무효화하고 불법으로 선언해야 한다는 주장이다.
2.2 SEC의 헌법 위반 근거
구체적으로 헌법 위반 측면에서 18개 주는 미국 헌법 제1조와 제10차 수정조항을 근거로, SEC의 암호화 산업에 대한 규제가 미국 헌법에 위배된다고 주장했다.
미국 헌법 제1조에 따르면, 18개 주는 SEC의 행동이 법정 권한을 초과하여 입법권을 침해했으며, 삼권분립 원칙을 훼손했다고 본다. 미국 헌법 제1조는 “합중국의 모든 입법권은 상원과 하원으로 구성된 의회에 속한다”고 규정하고 있다. 그러나 한편으로, 규제 규칙 수립 과정에서 SEC는 ‘법률 제정이 아닌 법집행’이라는 방식을 통해 광범위하게 적용 가능한 디지털 자산 규제 규칙을 사실상 제정하며, 이는 오직 의회에만 속한 입법권을 행사한 것이다. SEC는 의회의 위임이나 정식 규칙 제정 절차를 거치지 않고 일방적으로 권한을 확대해 삼권분립의 헌법적 원칙을 훼손했다. 다른 한편으로, 법집행 실무에서 SEC는 『1933년 증권법』과 『1934년 증권거래법』이 정의한 ‘증권’ 범주를 이용해 암호화폐 등 다수의 디지털 자산을 규제 대상에 포함시켰으나, 실제로 그러한 자산들은 의회가 제정한 기존 법률 체계에 포함되어 있지 않다. 따라서 SEC의 이러한 자산에 대한 규제는 의회의 명확한 위임을 받지 못한 것으로, 법정 권한을 초과한 것이다.
미국 헌법 제10차 수정조항에 따르면, 18개 주는 SEC의 행동이 각 주의 디지털 자산에 대한 권한과 자율성을 박탈했으며, 연방과 주 사이의 권한 분배를 훼손했다고 주장한다. 제10차 수정조항은 “헌법이 연방정부에 부여하지 아니하고 각 주가 금지하지 아니하는 권한은 각 주에 남겨두거나 국민에게 남겨둔다”고 규정하고 있다. 의회의 위임 없이 SEC는 규칙 해석과 법집행을 통해 거의 모든 디지털 자산 거래를 연방 증권법의 규제 범위에 포함시켰으며, 이는 주 정부의 자율 규제 권한을 직접적으로 약화시켰다. 동시에 SEC의 일원화된 규제는 지역 규칙의 발전을 억누르며, 각 주가 자국의 경제 및 사회적 요구에 따라 디지털 자산 규제를 모색할 수 있는 공간을 제한해 연방제의 본래 목적에 반한다. 또한 일부 주들은 세제 혜택 등을 통해 투자를 유치하고 암호화폐 산업을 육성하고자 하지만, SEC의 강력한 규제는 이러한 산업이 해당 주에 정착하는 것을 방해하며 주의 경제적 이익을 침해하고 있다고 지적했다.
2.3 요약
이번 사건의 핵심 역시 암호자산의 법적 성격과 규제 강도 문제다. 18개 주는 SEC가 대부분의 디지털 자산 2차 거래를 『1933년 증권법』과 『1934년 증권거래법』상의 ‘투자계약’으로 일괄적으로 간주하고, 이를 증권으로 보아 거래 플랫폼에 증권법 준수를 요구하는 정책이 SEC의 법정 권한을 초과했으며, 주 정부의 주요 규제 권한을 불법적으로 박탈하고 디지털 자산 경제 전체에 피해를 입혔다고 주장한다.
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