미국 대통령의 사면권은 과연 얼마나 강력할까?
글: Gregory Korte, 블룸버그
번역: Luffy, Foresight News
도널드 트럼프 미국 대통령이 워싱턴 백악관의 오벌 오피스에서 연방 의회 난입 사건 관련 사면령을 포함한 일련의 행정명령에 서명하고 있다.
미국 대통령의 사면권은 헌법상 가장 절대적이면서도 가장 오해받기 쉬운 조항 중 하나다. 알렉산더 해밀턴이 지적했듯이 이 권한은 7세기 영국 국왕의 자비 특권에서 비롯되었으며, 건국 아버지들은 사법 시스템 내에서 불행하게 유죄 판결을 받은 이들을 위한 신속한 구제 수단으로서 강력한 대통령 사면권을 부여하고자 했다.
오늘날 이 권한은 그것을 행사하는 인물만큼이나 논란의 대상이다. 도널드 트럼프 대통령은 두 번째 임기 첫날, 2021년 1월 6일 미국 국회의사당 난입 사건에서 유죄 판결을 받은 이들에게 광범위한 사면을 발표했다.
트럼프의 전임자인 조 바이든은 퇴임 직전 몇 주 전 아들 헌터의 세금 및 총기 범죄 혐의를 사면했다. 그는 또한 자신 가족의 다른 다섯 명에게所谓 '포괄적 사면'을 제공하며, 트럼프 집권 하에서 부당 기소될까 우려된다고 밝혔고, 트럼프가 정치적 적으로 지목하고 처벌하겠다고 위협했던 정부 고위 관료들도 함께 사면했다.
도널드 트럼프 미국 대통령이 3월 25일 백악관에서 사면령 서명 후 연설하고 있다.
사면이란 무엇인가?
사면은 대통령, 주지사 또는 기타 행정 기관이 범죄에 대해 법적으로 용서를 부여하는 것이다. 미국 일부 주에서는 주지사가 사면위원회와 공동으로 권한을 행사해야 하지만, 연방 범죄에 대한 사면권은 대통령에게만 독점적으로 주어진다.
사면은 유죄 판결을 취소하는 것이 아니며, 기록은 그대로 유지된다. 또한 개인의 유죄 혹은 무죄 여부를 판단하는 것도 아니다. 사면은 대통령의 보다 광범위한 행정 사면 권한에 속하며, 아래와 같은 더 약한 형태의 조치들도 포함된다:
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형량 감경: 형기는 줄이되, 유죄 판결로 인한 기타 모든 결과는 유지;
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형집행 유예: 형벌의 집행을 연기;
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벌금 면제 또는 감액: 금전적 벌금을 감하거나 면제.
현대에는 형집행 유예와 벌금 감액이 거의 사용되지 않는다.
대통령은 얼마나 자주 사면을 행사하나?
재임 중 사망한 윌리엄 헨리 해리슨과 제임스 가필드를 제외하면 역대 모든 대통령이 사면권을 행사했다. 조지 워싱턴이 처음으로 "50 갤런 이하 배럴을 이용해 바베이도스에서 럼주를 밀수한 행위"에 대해 사면을 단행한 이후, 대통령들은 누적 약 3만5천 건의 개별 사면을 발동했다.
근래 들어 이 권한의 사용은 상대적으로 줄었으며, 대부분 대통령들이 명절 전후 또는 임기 말에 사면을 실시한다.
하지만 바이든은 사면을 적극적으로 활용했다. 퇴임 전, 그는 가택연금 상태에 있던 1,499명을 석방했으며, 여기에는 공직 부패 혐의로 유죄 판결을 받은 이들도 포함됐다. 또한 37건의 사형 사건에 대해 형량을 감경하고, 불공정하게 무거운 형벌을 선고받았다고 주장한 2,490명의 마약 범죄자의 형기를 단축했다.
대통령 임기 마지막 날까지, 바이든은 총 79건의 사면과 4,168건의 형량 감경을 승인하여, 미국 역사상 가장 많은 행정 사면을 실행한 대통령이 되었으며, 한 임기 내 사면 횟수가 이전 7명의 대통령 합계보다 많았다.
대통령이 사면을 행사하는 이유는 무엇인가?
사면을 통해 대통령은 정의, 자비, 규범, 사회적 관습에 대한 자신의 견해를 표현하곤 한다.
사면 대상자 명단은 일종의 미국 사회사처럼 작용하며, 역대 대통령들은 과거의 갈등을 봉합하고, 국가가 더 엄격한 과거와 화해하도록 노력해왔다. 전쟁, 반란, 금주법, 마약전쟁 등 사건 발생 수년 또는 수십 년 후에는 언제나 관용의 조치들이 뒤따른다.
2021년 1월 6일 난입 사건에 연루된 극우 단체 '프라이드 보이스'와 '서약 지키기'의 지도자들이 2월 21일 워싱턴 국회의사당에서 기자회견을 열고 있다.
트럼프의 의회 난입 참가자 사면에도 명확한 선례가 있다. 18세기 90년대 워싱턴 대통령은 '위스키 반란' 사건에서 반역죄로 유죄 판결을 받은 지도자 10명을 사면했고, 에이브러햄 링컨과 앤드루 존슨 대통령은 남부 연맹 병사를 사면했으며, 제럴드 포드 대통령은 남군 장성 로버트 리를 사면했다.
일부 사면은 사적인 이득 동기로 여겨지기도 한다. 리처드 닉슨 대통령은 배심원 매수 및 사기죄로 유죄 판결을 받았으나 닉슨 재선운동을 지지했던 영향력 있는 노동 지도자 지미 호파를 사면했고, 빌 클린턴 대통령은 이란 제재 기간 동안 석유 거래로 기소된 탈세 혐의를 받은 금융가 마크 리치를 사면했는데, 마크 리치의 아내는 클린턴의 주요 선거 기부자였다. 2023년 10월 23일, 트럼프는 암호화폐 거래소의 효과적인 자금세탁 방지 시스템 미구축 혐의로 이미 4개월간 연방 교도소에 복역한 바이낸스 창업자 자오창펑을 사면했다. 그 이전에 자오창펑과 바이낸스는 트럼프 가문의 암호화폐 프로젝트 World Liberty Financial의 주요 후원자였다.
사면권의 제한은 무엇인가?
건국 아버지들은 사면권 설정 시 가능한 한 조건을 줄이고자 했다. 해밀턴은 이 권한이 가능한 한 구속과 장애로부터 자유로워야 한다고 썼다.
최고법원은 사면권이 헌법에 명시적으로 대통령에게 부여된 권한이므로, 그 제한(존재한다면)은 반드시 헌법 자체에서 비롯되어야 한다고 판결했다.
즉, 헌법의 다른 조항을 위반하지 않는 한 사면은 유효하다. 이러한 위헌 사례는 매우 드물다. 일부 평론가는 뇌물 수수 대가로 사면을 주는 것이 사면 무효를 초래할 수 있다고 보지만, 이 역시 확정되지 않았다.
헌법은 두 가지 제한을 명시하고 있다: 첫째, 대통령은 연방 범죄에 대해서만 사면 가능하며, 주 범죄에 개입할 수 없다; 둘째, 탄핵 사건은 예외이며, 대통령은 사면권을 이용해 자신이나 다른 공직자의 탄핵에 따른 파면을 방해할 수 없다.
대통령 사면은 철회될 수 있나?
국회나 법원은 대통령 사면을 무효화할 수 없지만, 사면 문서가 아직 전달되지 않았거나 수혜자가 수락하지 않았다면 대통령이 사면을 철회할 수 있다.
2008년 조지 W. 부시 대통령은 우편 사기죄로 유죄 판결을 받은 부동산 개발업자 아이잭 투시에게 사면을 granted했다. 그러나 하루 후 부시는 투시의 아버지가 공화당에 기부했다는 사실을 알고 이 결정을 철회하며 문서 전달을 금지했다. 투시가 관련 문서를 수령하지 못했기 때문에, 해당 사면은 효력을 발생시키지 못했다.
대통령은 전임자가 발동한 미전달 사면도 철회할 수 있다. 1869년 앤드루 존슨 대통령은 세 명의 사기범에게 사면을 granted했지만, 며칠 후 유리시스 S. 그랜트 대통령이 취임하자 사면 문서 전달을 담당한 미국 연방 법무관을 회수하며 해당 사면을 철회했다.
대통령이 자신을 사면할 수 있나?
대부분의 법률 학자들은 그렇지 않다고 본다. 그 근거 중 하나는 사면권의 문자적 의미다. 헌법은 대통령이 사면을 '부여(grant)'할 권한을 갖는다고 규정하는데, 이는 '주다', '양도하다'는 의미로, 사면은 타인에게 부여되는 것임을 시사한다. 또한 1974년 닉슨이 사임하기 전, 법무부 법률고문실은 법률 각서에서 '누구도 자기 사건의 판사가 될 수 없다'는 기본 원칙에 따라 대통령은 스스로를 사면할 수 없다고 결론지었다. 어쨌든 포드 대통령은 결국 닉슨이 워터게이트 사건에서 저지를 수 있었던 모든 범죄에 대해 사면했다.
하지만 이 문제는 사법적으로 검증된 적이 없으며, 스스로를 사면할 수 없다고 주장하는 학자들조차 이를 미결 안건(unresolved issue)으로 인정한다. 다만 우회 방법은 존재한다: 대통령이 임시로 권한을 부통령에게 넘기고, 부통령이 대행 대통령 신분으로 사면을 부여하는 것이다.
미리 사면할 수 있나?
아직 저질러지지 않은 범죄에 대해서는 사면을 부여할 수 없다. 이는 일종의 평생 면죄부와 같다.
하지만 이미 범죄를 저질렀지만 기소되지 않은 경우는 사면 가능하다. 1866년 최고법원은 '가란 사건(Garland case)'에서 남부 연맹 병사 사면을 둘러싼 획기적인 판결을 내렸는데, 이 판결은 사면권이 법률에 규정된 모든 범죄에 적용되며, 법적 절차 시작 전이나 진행 중, 혹은 유죄 판결 및 형량 선고 후 언제든지 행사될 수 있다고 인정했다.
'포괄적 사면'이란 무엇인가?
대통령이 사면을 부여할 때 특정 범죄를 명시하지 않을 수도 있는데, 이를 '포괄적 사면'이라 한다. 가장 유명한 사례는 포드 대통령이 닉슨에게 대통령 재직 기간 중 모든 범죄에 대해 부여한 사면이다.
바이든이 퇴임 전 트럼프의 적으로 지목된 가족 구성원과 정부 관료들에게 내린 사면도 이에 해당한다. 사면된 친척으로는 세 명의 형제자매와 배우자 두 명이 포함되었으며, 관료로는 은퇴한 마크 밀리 장군, 전염병 전문가 앤서니 파우치, 그리고 2021년 의회 난입 사건을 조사해 트럼프 기소를 권고한 위원회 구성원과 직원들이 포함됐다.
조 바이든 전 미국 대통령이 백악관에서 행정명령에 서명하고 있다.
해당 위원회에는 와이오밍주 소속 전 공화당 하원의원 리즈 체니(조사 주도), 그리고 캘리포니아주 현직 민주당 상원의원 애덤 시프(트럼프의 첫 번째 탄핵 심판 주도)가 포함됐다. 바이든은 이 위원회에서 증언한 국회의사당 경찰과 워싱턴 D.C. 메트로폴리탄 경찰도 함께 사면했다.
바이든은 아들 헌터에 대한 사면에서 이미 유죄 판결을 받은 총기 및 탈세 혐의뿐 아니라, 그가 지난 11년간 저지를 수 있었던 모든 다른 범죄도 포함시켰다.
트럼프는 임기 중 여러 동맹자들을 사면했는데, 전 정치 컨설턴트 스티븐 배넌, 폭스뉴스 앵커 제닌 피로의 전 남편 알버트 피로 2세 등이 포함됐다.
사면을 받는 것은 유죄를 인정하는 것인가?
그렇지 않다. 대통령은 무죄라고 생각하거나 부당한 대우를 받았다고 판단되는 이들에게 사면을 부여하는 경우가 많다. 예를 들어, 트럼프는 1913년 '불도덕한 목적'으로 여성의 주간 이동을 주도한 혐의로 유죄 판결을 받은 권투선수 잭 존슨에게 사후 사면을 추서했는데, 이 혐의는 인종주의적 기소의 구실로 종종 사용되었다. 바이든은 이미 폐지된 '군대 내 동성애 성관계 금지령' 위반으로 유죄 판결을 받은 군인들을 사면했으며, 그의 마지막 관용 조치 중 하나로는 1923년 우편 사기죄로 유죄 판결을 받은 흑인 민족주의 지도자 마커스 가브리치를 사면했는데, 인권 운동가들은 이 기소가 인종적 동기에 기반했다고 오랫동안 주장해왔다.
'사면은 유죄를 의미한다'는 일반적 인식은 1915년 최고법원 '버딕 대 미국 사건(Burdick v. United States)' 판결에서 비롯된다. 이 판결은 사면이 유죄 추정을 내포하며, 사면 수락은 유죄 인정과 동일하다고 밝혔다. 포드 대통령은 이 판결문을 항상 지갑에 넣고 다니며 닉슨 사면의 정당성을 설명했다.
하지만 이후 법원들은 이러한 유죄 추정을 버딕 사건의 핵심 결론으로 보지 않았으며, 이 사건의 진짜 요지는 사면을 받은 사람이 사면을 거부할 권리가 있다는 점이었다.
사면은 반드시 서면으로 이루어져야 하나?
2024년 2월 연방 항소법원은 "답은 분명히 아니오다. 헌법의 문자적 의미는 그러한 제한을 부과하지 않는다."고 판결했다.
하지만 현실적·역사적 관점에서 보면 기록을 남기는 것이 더 안전하다. 2024년 위 판결에서 제4순회항소법원은 트럼프가 전 클리블랜드 브라운스 러닝백 짐 브라운에게 입으로 "내가 처리해주겠다", "이 일을 해결하길 원한다"고 말한 것이, 마약 및 살인 혐의로 종신형을 선고받은 한 남성을 석방하기엔 충분하지 않다고 판단했다.
대통령은 사면 대상을 반드시 명시해야 하나?
필요 없다. 역사적으로는 특정 범죄로 유죄 판결을 받은 모든 사람에게 관용을 부여하는 '범주별 사면(category pardons)'이 있었다. 예를 들어 지미 카터 대통령은 베트남 전쟁 후 탈영병에게 대규모 사면을 실시했고, 바이든은 마리화나 관련 범죄에 대해 범주별 사면을 시행했다. 이런 경우, 해당 범죄로 유죄 판결을 받은 사람은 법무부 사면 변호사실에 증명서를 신청해 사면 대상임을 입증할 수 있다.
각 회계연도별 법무부 사면 변호사실의 미처리 대통령 사면 신청 건수
사면을 받는 방법은?
사면을 얻는 데는 두 가지 절차가 있다:
첫 번째는 버락 오바마 대통령이 따랐던 절차다. 신청자는 사면 변호사실에 신청서를 제출해야 한다. 이 사무소는 일반적으로 신청자가 5년을 기다린 후 신청을 요구하며, 사후 사면이나 경범죄 사면은 접수하지 않는다. 철저한 심사(연방수사국 FBI의 신원 조사 포함)를 거친 후, 신청서는 법무장관, 백악관 법률고문실을 거쳐 최종적으로 대통령이 승인 또는 거부를 결정한다.
두 번째는 트럼프가 선호한 절차로, 훨씬 느슨하다. 임기 중 그는 킴 카다시안, 실베스터 스탤론 등의 유명인들이 제안한 대상들을 종종 받아들여 대기기간과 신원조사를 생략하고, 화려한 의식에서 사면령에 서명했다.
대부분의 대통령은 두 절차를 혼합해서 사용하며, 논란이 큰 사면은 대개 대통령에게 직접 제출되는 경로를 통해 이루어진다.
官僚 기관을 우회하는 한 가지 이유는 바이든 재임 기간 동안 사면 신청이 사상 최고치로 늘어났고, 그가 퇴임 전 집중적으로一批 승인함으로써야 트럼프 재임 이전 수준으로 신청 물량을 줄였기 때문이다.
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