À propos du projet de loi FIT21 : contexte, contenu et impact
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À propos du projet de loi FIT21 : contexte, contenu et impact
Une fois officiellement promulguée, la loi FIT21 marquera une étape importante du cadre réglementaire fédéral américain relatif aux actifs numériques.
Dédié à des analyses Web3 approfondiesRédaction : Ray, TaxDAO
Le 22 mai 2024, la Chambre des représentants des États-Unis a adopté à une large majorité (279 voix pour, 136 contre) le Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act (FIT21), un projet de loi principalement porté par les républicains visant à modifier les réglementations existantes sur les valeurs mobilières et les produits de base afin d’établir un cadre réglementaire pour les actifs numériques et promouvoir ainsi le développement du secteur de la cryptographie. Si ce texte est officiellement promulgué, il marquera une étape majeure dans l’instauration d’un régime fédéral de régulation des actifs numériques aux États-Unis. Cet article propose une analyse du FIT21 en examinant son contexte législatif, son contenu et ses impacts potentiels.
1. Contexte législatif du FIT21
Depuis l’extraction du bloc génèse du bitcoin, les actifs numériques ont évolué pendant quinze ans et se trouvent aujourd’hui à un stade dynamique et de plus en plus mature. Pourtant, ni les États-Unis ni d’autres pays n’ont encore mis en place un cadre réglementaire global pour ces actifs, se contentant de mesures fragmentaires et partielles. Cette absence de cadre cohérent ne permet pas de créer un environnement juridique stable et prévisible pour l’industrie cryptographique, favorise les activités illégales et criminelles, et freine gravement l’innovation et le progrès du secteur. Selon ses détracteurs, le modèle de « régulation par l’application de la loi » imposé aux jeunes entreprises de la crypto sous le système réglementaire américain actuel pousse celles-ci à s’installer à l’étranger, ce qui nuit à la compétitivité technologique et au développement économique global des États-Unis. Il devient donc urgent de recourir à la législation pour créer un environnement favorable à l’innovation, exploiter pleinement le potentiel futur de la crypto, tout en évitant que ne se reproduise la situation du Web 2.0, où quelques grandes entreprises technologiques monopolisent le marché.
En septembre 2022, la Maison Blanche a publié le « First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets », encourageant la Commission du commerce des matières premières (CFTC) et la Securities and Exchange Commission (SEC) à élaborer des règles précises encadrant les actifs numériques. Le projet de loi FIT21 remonte directement à mars 2023, lorsque le sous-comité sur les actifs numériques, la technologie financière et l’inclusion, dirigé par le représentant américain French Hill, a commencé à collaborer avec le comité de l’agriculture de la Chambre des représentants pour concevoir un cadre réglementaire. En juillet de la même année, les comités des services financiers et de l’agriculture de la Chambre ont respectivement approuvé le FIT21. Ce n’est toutefois qu’en mai 2024 que la Chambre a achevé le vote final sur ce texte. Le FIT21 sera bientôt transmis au Sénat pour un vote, puis, s’il est adopté, soumis à la signature présidentielle avant sa promulgation officielle.
L’évolution récente du SAB 121 (Staff Accounting Bulletin No.121) a également accru les espoirs placés dans le FIT21 par le Congrès et le secteur de la crypto. Publié par la SEC en 2022, le SAB 121 exige que les dépositaires d’actifs numériques comptabilisent ces derniers comme des passifs, les valorisant à leur juste valeur sur leurs bilans. Par conséquent, toute banque souhaitant détenir des actifs numériques devrait conserver une trésorerie équivalente à leur juste valeur, une exigence perçue comme une ingérence excessive de la SEC dans le secteur bancaire, excluant de fait les banques du domaine de la crypto. Début mai 2024, peu avant que la SEC ne change d’attitude sur les ETF spot ETH, le Congrès avait voté un texte annulant le SAB 121. Mais cet espoir a été de courte durée : le président Biden a finalement opposé son veto le 31 mai, provoquant une grande déception au sein du Congrès et du secteur cryptographique, qui reportent désormais tous leurs espoirs sur le FIT21, en attente de son examen au Sénat et de la signature présidentielle.
2. Aperçu du contenu du FIT21
Le FIT21 se compose de plusieurs chapitres abordant divers aspects de la réglementation et de l’innovation liées aux actifs numériques. Cette section présente synthétiquement le contenu de chaque chapitre et résume le cadre réglementaire principal qu’il établit.
2.1 Résumé des chapitres du FIT21
Le chapitre I du FIT21, intitulé « DEFINITIONS; RULEMAKING; NOTICE OF INTENT TO REGISTER », définit les termes clés utilisés dans différentes lois telles que le Securities Act de 1933, le Securities Exchange Act de 1934 et le Commodity Exchange Act. Ces définitions incluent notamment « actif numérique », « blockchain » ou « système décentralisé », précisant ainsi le champ d’application du texte.
Le chapitre II traite spécifiquement des actifs numériques constitutifs d’un contrat d’investissement. L’article 202 décrit ces actifs comme une représentation numérique interchangeable de valeur, définit les modalités de leur classification et de leur régulation, et les distingue des valeurs mobilières traditionnelles.
Le chapitre III fixe les règles encadrant l’offre et la vente d’actifs numériques. L’article 301 énonce les cas d’exemption applicables aux transactions, l’article 302 précise les exigences pour certaines offres et ventes, tandis que l’article 303 renforce les obligations de divulgation relatives à tout actif numérique et au système blockchain associé.
Les chapitres IV et V concernent l’enregistrement des intermédiaires en actifs numériques relevant de la SEC ou de la CFTC. Ces intermédiaires comprennent les plateformes d’échange, courtiers, négociants et dépositaires d’actifs numériques. Les dispositions couvrent les exigences opérationnelles (certification, licence), les conditions générales et particulières d’enregistrement, les dispenses possibles, ainsi que les règles relatives aux conflits d’intérêts.
Le chapitre VI, intitulé « INNOVATION AND TECHNOLOGY IMPROVEMENTS », reflète l’orientation du texte et la perception du Congrès sur les technologies cryptographiques. Dans ce cadre, la SEC doit créer un centre stratégique sur l’innovation et la technologie financière (FinHub), tandis que la CFTC mettra en place LabCFTC. Selon le FIT21, ces centres auront pour mission principale de définir la manière dont les deux institutions inspectent les innovations fintech, d’analyser l’impact des réglementations sur les entreprises du secteur, etc. Bien que ces centres dialoguent avec les parties prenantes et fournissent des informations sur les règles applicables, le libellé du FIT21 indique clairement qu’ils ne constitueront pas des « sandboxes réglementaires » actives, car aucune discrétion spécifique n’est accordée à la SEC ou à la CFTC en matière de régulation.
2.2 Aperçu du cadre réglementaire du FIT21
Globalement, le FIT21 vise à établir un cadre fédéral de régulation des actifs numériques en clarifiant les responsabilités respectives de la SEC et de la CFTC, et en modernisant les lois existantes sur les valeurs mobilières et les produits de base. Ce cadre devrait réguler diverses technologies blockchain, y compris les protocoles décentralisés. Certains observateurs rapprochent les mesures de protection de l’innovation prévues par le FIT21 des politiques américaines mises en œuvre après la Grande Dépression des années 1930, qui avaient conduit à une période sans précédent de croissance économique et d’innovation.
Le cadre réglementaire proposé par le FIT21 repose sur quatre piliers principaux. Premièrement, la CFTC devra réguler les actifs numériques comme des marchandises, à condition que la blockchain ou le registre numérique sous-jacent soit fonctionnel et décentralisé. Le texte lui accorde également une compétence exclusive sur les marchés au comptant et les produits dérivés liés aux actifs cryptographiques. Deuxièmement, si la blockchain est fonctionnelle mais non décentralisée, la SEC devra traiter l’actif numérique comme une valeur mobilière. Le FIT21 prévoit toutefois des exceptions pour la SEC, notamment en matière de seuils de chiffre d’affaires annuels ou d’investisseurs qualifiés, et fixe des exigences pour les transactions sur les marchés primaire et secondaire. Troisièmement, la SEC et la CFTC devront publier conjointement des règles pour éviter aux plateformes une double réglementation redondante. Quatrièmement, les stablecoins autorisés à usage de paiement sont exclus du champ de compétence de la SEC et de la CFTC, à l’exception des dispositions relatives à la lutte contre la fraude et aux entités enregistrées.
3. Analyse des articles 101 et 103 du FIT21
Définir précisément les objets réglementés est une condition préalable à toute action. Les articles 101 et 103 du FIT21 définissent en détail les actifs numériques restreints (assimilables à des valeurs mobilières), les marchandises numériques et les stablecoins de paiement autorisés, et fournissent des critères clairs de qualification. Grâce à cela, la SEC et la CFTC peuvent clarifier leurs périmètres de compétence respectifs : la première régule les actifs numériques restreints, la seconde les marchandises numériques, tandis que les stablecoins de paiement autorisés échappent à leur contrôle. Ce découpage constitue la base des mesures futures de régulation et d’encadrement, offrant au secteur de la crypto un cadre plus ordonné et un environnement plus stable pour son développement. Globalement, le FIT21 classe les actifs numériques en trois catégories : actifs numériques restreints, marchandises numériques et stablecoins de paiement autorisés. La relation entre ces catégories est la suivante : un actif numérique est considéré comme restreint, sauf s’il s’autocertifie comme marchandise numérique ou répond à la définition d’un stablecoin de paiement autorisé.
3.1 Actif numérique
L'article 101, paragraphe 26, définit d'abord l'« actif numérique » et énumère les exclusions. Il stipule qu'un actif numérique est « toute représentation numérique interchangeable de valeur, pouvant être entièrement possédée et transférée par un individu sans dépendre d'un intermédiaire, et enregistrée sur un grand livre distribué public sécurisé par cryptographie ». Toutefois, ne sont pas inclus les titres, actions, actions propres, contrats à terme sur valeurs mobilières, swaps sur valeurs mobilières, obligations, reçus de créance, preuves de dette, ni tout produit similaire à des options, contrats à terme, swaps, etc.
Deux points méritent une attention particulière. Premièrement, le texte précise que « rien dans ce paragraphe ne doit être interprété comme présupposant qu’un actif numérique représente un type de valeur mobilière non explicitement exclu de cette définition ». Cela montre que le FIT21 adopte une approche stricte, distinguant clairement les actifs numériques des autres types de valeurs mobilières. Deuxièmement, « un actif numérique offert ou vendu dans le cadre d’un contrat d’investissement, ou destiné à l’être, n’est pas, et ne devient pas, une valeur mobilière du seul fait de cette vente ou cession ». Pour comprendre ce point, il faut connaître le test Howey. Aux États-Unis, la notion de valeur mobilière découle historiquement du concept de « contrat d’investissement » défini par le test Howey, dont l’un des quatre critères est que les bénéfices proviennent uniquement des efforts d’autrui (Efforts of Others). Dans ce cas, les efforts du promoteur ou de ses affiliés sont essentiels à la rentabilité, tandis que l’investisseur n’a qu’à apporter un capital sans participer à la gestion. Or, les actifs numériques sont souvent gérés par des contrats intelligents et des programmes automatisés, rendant obsolètes les efforts traditionnels du promoteur. Le FIT21 exclut donc les actifs numériques du statut de valeurs mobilières afin de stimuler l’innovation technologique tout en protégeant les investisseurs.
3.2 Actif numérique restreint
Le paragraphe 34 définit l’« actif numérique restreint » selon trois critères : (1) le degré de décentralisation et la fonctionnalité du système blockchain sous-jacent ; (2) la méthode par laquelle les utilisateurs acquièrent l’actif numérique ; (3) l’identité de la partie détenant l’actif. Préciser ces critères permet de distinguer les actifs numériques restreints des autres. Notons que « actif numérique restreint » désigne en réalité un actif ayant des caractéristiques similaires à celles d’une valeur mobilière, bien que le terme « security » ne soit pas utilisé. Par exemple, l’article 405 précise expressément que les valeurs mobilières incluent les actifs numériques restreints.
Selon le paragraphe 25, l’évaluation de la décentralisation repose sur cinq aspects : (1) Concernant le contrôle, aucun individu ou entité n’a exercé, au cours des 12 derniers mois, un pouvoir unilatéral direct ou indirect sur le fonctionnement ou les modifications substantielles du système blockchain. (2) En matière de propriété et de gouvernance, aucun émetteur ou affilié n’a détenu collectivement plus de 20 % de l’offre totale de l’actif, ni dépassé 20 % des droits de vote circulants sur l’actif ou le système de gouvernance décentralisé. (3) En matière de modification du code, aucun émetteur ou affilié n’a modifié de façon substantielle ou unilatérale le code source au cours des 3 derniers mois, sauf pour corriger des vulnérabilités, assurer la maintenance, prévenir les risques cyber ou améliorer la technologie. (4) En matière de commercialisation, aucun émetteur ou affilié n’a, au cours des 3 derniers mois, promu publiquement l’actif comme un placement. (5) Les unités d’actif émises via les fonctions programmées du système doivent avoir été distribuées à des utilisateurs finaux. Conformément au paragraphe 30, une « distribution à des utilisateurs finaux » signifie une allocation large, équitable et non discrétionnaire accessible à tous les participants de la blockchain, comme le minage ou le staking.
Parmi ces critères, les seuils de « 12 mois » et « 20 % » sont particulièrement importants : le premier mesure la décentralisation dans le temps, le second dans l’espace. La valeur exacte (12 ou 15 mois, 20 % ou 30 %) importe moins que le fait qu’un critère quantitatif objectif soit désormais disponible.
Concernant la méthode d’acquisition, un actif numérique restreint est celui qui a été distribué autrement qu’à des utilisateurs finaux, ou acquis par un utilisateur sur une plateforme autre qu’un exchange de marchandises numériques.
Enfin, un actif numérique restreint comprend aussi tout actif détenu par l’émetteur ou ses affiliés durant la période où le système blockchain n’était ni fonctionnel ni décentralisé. Les stablecoins de paiement autorisés sont expressément exclus de cette catégorie.
3.3 Stablecoin de paiement autorisé
Le paragraphe 32 de l’article 101 définit le « stablecoin de paiement autorisé ». Il s’agit d’un actif conçu comme moyen de paiement ou de règlement, dont l’émetteur s’engage à convertir, racheter ou rembourser à une valeur monétaire fixe, ou dont la stabilité relative à une monnaie fiduciaire est affirmée ou raisonnablement attendue. L’émetteur doit être supervisé par une autorité fédérale ou étatique compétente, et l’actif ne doit pas être une monnaie nationale ni une valeur mobilière. La « valeur monétaire » désigne ici la monnaie nationale, les dépôts ou des instruments équivalents libellés en monnaie nationale. Cette définition montre que le FIT21 insiste sur l’importance du régime d’autorisation et réserve celle-ci aux stablecoins adossés à des monnaies fiduciaires ou à des titres, excluant formellement les stablecoins algorithmiques.
3.4 Marchandise numérique
Le paragraphe 55 de l’article 103 définit la « marchandise numérique ». Trois situations sont concernées : (1) Avant que le système blockchain ne devienne fonctionnel et décentralisé, toute unité d’actif numérique détenue par une personne autre que l’émetteur ou un affilié, acquise par distribution à des utilisateurs finaux ou sur un exchange de marchandises numériques ; (2) Après que le système est devenu fonctionnel et décentralisé, toute unité détenue par une personne autre que l’émetteur ou un affilié ; (3) Pendant la période de fonctionnalité et de décentralisation, toute unité détenue par un affilié. Les stablecoins de paiement autorisés sont également exclus de cette catégorie. Une disposition spéciale prévoit que si, avant l’adoption du FIT21, un tribunal fédéral a jugé qu’un actif numérique n’est pas une valeur mobilière, alors cet actif est réputé être une marchandise numérique tant que le jugement reste valide. Cette clause souligne clairement l’intention du FIT21 de classer les actifs numériques soit comme valeurs mobilières, soit comme marchandises, une fois les stablecoins exclus.
4. Impacts potentiels du FIT21 après son adoption
4.1 Impact du FIT21 sur la fiscalité cryptographique
Conformément à l’IRS Notice 2014-21, tous les actifs cryptographiques sont considérés comme des biens et non comme de la monnaie, et sont donc soumis aux règles fiscales générales applicables aux transactions patrimoniales. Toutefois, la définition de l’IRS est très large : elle inclut « toute représentation numérique de valeur enregistrée sur un grand livre distribué sécurisé par cryptographie ou une technologie similaire ». Le FIT21 fournit à l’IRS des critères précis pour déterminer la nature des actifs cryptographiques (marchandises ou valeurs mobilières), facilitant ainsi la taxation différenciée selon les revenus d’investissement ou les plus-values.
Il convient de souligner que le FIT21 n’utilise jamais le terme « valeur mobilière » pour désigner les actifs numériques restreints. Par conséquent, certaines règles fiscales strictes ne s’appliquent toujours pas à ces actifs. Par exemple, le droit fiscal américain permet de déduire les pertes en capital, mais interdit strictement le « wash sale » : un investisseur ne peut pas vendre un actif en perte puis racheter rapidement un actif identique ou similaire. Ce principe s’applique aux actions, obligations, fonds communs, ETF, options, contrats à terme et warrants. En continuant à utiliser le terme « actif numérique restreint », le FIT21 maintient les actifs cryptographiques hors du champ d’application de la règle du wash sale.
4.2 Impact du FIT21 sur la régulation cryptographique
En matière de superviseurs et d’objets réglementés, le FIT21 cherche à clarifier les domaines de compétence respectifs de la SEC et de la CFTC en distinguant les actifs numériques restreints, les marchandises numériques et en excluant les stablecoins autorisés. Cela assure un encadrement ordonné des actifs numériques et évite les chevauchements ou conflits de compétence.
Sur le fond, le FIT21 charge la SEC et la CFTC de la gestion des enregistrements, renforce les obligations de divulgation, et exige la mise en œuvre de dispositifs anti-blanchiment (AML) et de lutte contre la fraude, enrichissant ainsi le contenu de la régulation.
Sur le ton général, le FIT21 adopte une approche flexible et inclusive, tout en privilégiant la protection des petits investisseurs et des consommateurs. Ce cadre équilibré offre aux entreprises cryptographiques un espace propice à l’innovation et au développement aux États-Unis, attirant davantage de talents et d’entreprises, stimulant ainsi la vitalité du secteur et renforçant la compétitivité financière globale du pays.
5. Conclusion
Bien que l’adoption finale du FIT21 reste incertaine, le vote positif de la Chambre des représentants témoigne d’une attitude plus favorable des législateurs envers les actifs numériques. Cette bienveillance ne signifie pas l’absence de régulation, mais plutôt la volonté des États-Unis d’offrir au marché crypto un cadre stable et efficace pour une croissance durable. À l’avenir, la SEC et la CFTC devraient intensifier leur coopération sur l’intégration du DeFi et des NFT dans les marchés financiers traditionnels, renforcer l’éducation financière des investisseurs, et améliorer les infrastructures des marchés financiers blockchain, afin de maximiser les bénéfices économiques des actifs numériques et de la technologie blockchain tout en protégeant fermement les droits des investisseurs.
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