FIT21 법안에 대하여: 배경, 내용 및 영향
저자: Ray, TaxDAO
2024년 5월 22일, 미국 하원은 279 대 136의 압도적 지지로 「21세기 금융 혁신 및 기술법(Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act, FIT21)」을 통과시켰다. 이 법안은 공화당 주도로 추진되었으며, 디지털 자산에 대한 규제 체계를 마련해 암호화폐 산업의 발전을 촉진하기 위해 기존의 증권 및 상품 규제를 개정하는 것을 목표로 한다. FIT21 법안이 공식적으로 제정될 경우, 미국 연방 차원의 디지털 자산 규제 체계 확립에 있어 중요한 이정표가 될 전망이다. 본고는 입법 배경, 법안 내용, 잠재적 영향 등을 중심으로 FIT21 법안을 분석하고자 한다.
1. FIT21 법안의 입법 배경
비트코인의 제네시스 블록이 채굴된 이래로 암호화 디지털 자산은 15년간 존재하며 현재 활발히 성장하고 있는 단계에 있다. 그러나 미국을 포함한 대부분 국가들은 여전히 디지털 자산에 대해 포괄적인 규제 체계를 구축하지 못한 채 파편적이고 부분적인 규제만 시행하고 있다. 이러한 상황은 암호화 산업에 안정적이고 예측 가능한 법적 환경을 제공하지 못할 뿐 아니라, 각종 불법 및 범죄 행위를 양산하며 혁신과 발전을 심각하게 저해하고 있다. 비판론자들은 기존 미국의 암호화 자산 규제 체계 아래서 스타트업들이 "집행 중심의 규제(enforcement-based regulation)"에 시달리고 있으며, 이로 인해 해외로 사업을 이전하는 사례가 늘어나고 있다고 지적한다. 이는 미국의 기술 혁신과 경제 전체의 발전에도 부정적인 영향을 미친다. 따라서 미국은 혁신을 지원하는 법적 환경을 조성하여 암호화 산업의 미래 가능성을 충분히 발휘할 필요가 있으며, 동시에 Web 2.0 시대의 소수 거대 기술 기업 독점 현상을 반복하지 않도록 해야 한다.
2022년 9월 백악관은 「디지털 자산의 책임 있는 개발을 위한 최초의 종합 프레임워크(First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets)」를 발표하며, 미국 상품선물거래위원회(CFTC)와 증권거래위원회(SEC)에 디지털 자산 규칙을 마련할 것을 촉구했다. 한편 FIT21 법안의 초안은 2023년 3월로 거슬러 올라간다. 당시 하원 의원 French Hill이 이끄는 디지털 자산·금융기술 및 포용성 소위원회는 하원 농업위원회와 협력해 디지털 자산 규제 체계를 마련하려 했다. 같은 해 7월, 하원 금융서비스위원회와 농업위원회는 각각 FIT21 법안을 통과시켰으나, 하원 전체 표결 절차는 2024년 5월에 와서야 마무리되었다. 이후 이 법안은 곧바로 상원에 회부되어 표결을 거친 후 대통령의 서명을 받아 공포될 예정이다.
최근 SAB 121(Staff Accounting Bulletin No.121) 관련 동향 역시 의회와 암호화 산업이 FIT21 법안에 큰 기대를 걸게 만든 요인이다. SEC는 2022년 SAB 121을 발표하며 디지털 자산 보관기관(custodian)이 자산을 부채로 간주하고 공정 가치 기준으로 재무제표에 반영하도록 요구했다. 이 규정에 따라 은행이 디지털 자산을 보유하려면 해당 자산의 공정 가치와 동일한 현금을 계정에 보유해야 하는데, 이는 실질적으로 은행을 암호화 산업에서 배제하는 결과를 초래한다고 비판받았다. 2024년 5월 중순, 즉 SEC가 ETH 스팟 ETF에 대한 입장 변화를 밝히기 직전, 양원은 SAB 121 폐지를 위한 법안을 통과시켰다. 그러나 얼마 지나지 않아 바이든 대통령은 5월 31일 이를 거부하며 법안이 무산되자, 의회와 암호화 산업은 실망감을 감추지 못하며 이제 상원 표결과 대통령 서명을 앞둔 FIT21 법안에 더 큰 기대를 걸게 되었다.
2. FIT21 법안 내용 개요
FIT21 법안은 여러 장(chapter)으로 구성되어 있으며, 각 장은 디지털 자산 규제 및 혁신 제도의 다양한 측면을 다룬다. 본 절에서는 각 장의 주요 내용을 분류해 개괄하고, 법안이 제시하는 핵심 규제 체계를 정리한다.
2.1 FIT21 법안의 장별 내용 개요
FIT21 법안의 제1장은 「정의; 규칙 제정; 등록 의향 통지(DEFINITIONS; RULEMAKING; NOTICE OF INTENT TO REGISTER)」라는 제목을 달고 있다. 이 부분에서는 『1933년 증권법』, 『1934년 증권거래법』, 『상품거래법』 등 관련 법률에서 사용되는 핵심 용어들을 정의한다. 여기에는 「디지털 자산」「블록체인」「탈중앙화 시스템」 등의 용어가 포함되며, 법안의 적용 범위를 명확히 한다.
제2장은 투자 계약의 일부로서의 디지털 자산을 명확히 규정한다. 특히 제202조는 디지털 자산을 "가치의 대체 가능한 디지털 표현"으로 정의하며, 이를 어떻게 분류하고 규제할지 설명하고, 전통적인 증권과의 구분 기준을 제시한다.
제3장은 디지털 자산의 공급 및 판매 행위에 대한 규제를 다룬다. 구체적으로 제301조는 디지털 자산 거래의 면제 사유를 규정하고, 제302조는 특정 디지털 자산의 공급 및 판매에 대한 구체적 요구사항을 명시하며, 제303조는 디지털 자산 및 관련 블록체인 시스템에 대한 정보 공개 강화를 요구한다.
제4장과 제5장은 SEC와 CFTC의 관할을 받는 디지털 자산 중개기관의 등록 요건을 규정한다. 여기에는 디지털 자산 거래소, 브로커, 트레이더, 보관기관 등이 포함된다. 관련 규정은 거래 인증 및 허가 등의 업무 요건, 다양한 등록 주체의 일반 및 특수 요건, 등록 방식 및 면제 사항, 이해 상충 규칙 등을 포함한다.
제6장은 「혁신 및 기술 진흥(INNOVATION AND TECHNOLOGY IMPROVEMENTS)」이라는 제목 아래, 암호화 기술에 대한 의회의 평가를 나타낸다. 이에 따라 SEC는 금융 혁신 및 기술 전략 센터(FinHub)를 설립하고, CFTC는 LabCFTC를 운영하게 된다. FIT21에 따르면, 두 기관의 주요 역할은 금융 기술 혁신에 대한 검사 방식 수립, 핀테크 기업에 미치는 규제 영향 분석 등이다. 두 기관은 이해관계자들과 소통하며 신기술 종사자들에게 규제 정보를 제공하지만, FIT21의 문언상 SEC와 CFTC는 규제 권한을 위임받지 않았기 때문에 이들이 적극적인 규제 샌드박스를 운영할 가능성은 낮아 보인다.
2.2 FIT21 법안의 규제 체계 개요
전반적으로 볼 때, FIT21 법안은 SEC와 CFTC의 디지털 자산 및 거래에 대한 규제 책임을 명확히 하고 기존 증권 및 상품법을 개정함으로써, 탈중앙화 프로토콜을 포함한 다양한 블록체인 기술을 포괄하는 연방 차원의 디지털 자산 규제 체계를 수립하려 한다. 일부 의견에서는 FIT21의 기술 및 혁신 보호 조치가 20세기 대공황 이후 미국이 시행했던 규제와 유사하다고 보며, 이후 미국이 전례 없는 경제 성장과 혁신 시대를 맞았던 것처럼 이번 법안도 유사한 효과를 낼 수 있을 것으로 기대한다.
FIT21 법안이 제시하는 미국의 디지털 자산 규제 체계는 다음과 같은 네 가지 측면으로 요약된다. 첫째, CFTC는 해당 블록체인이 기능적이며 탈중앙화된 경우 디지털 자산을 상품으로 규제해야 하며, 암호화 상품 및 스팟 시장에 대한 독점적 규제 권한을 부여받는다. 둘째, 블록체인이 기능은 하지만 탈중앙화되지 않은 경우에는 SEC가 디지털 자산을 증권으로 규제해야 한다. FIT21은 연간 매출액, 적격 투자자 등의 조건에 따라 예외를 두며, 1차 및 2차 시장 거래에 대한 요구사항도 규정한다. 셋째, CFTC와 SEC는 공동으로 규칙을 발행하여 거래소가 중복 규제를 받는 상황을 방지해야 한다. 넷째, 승인된 스테이블코인은 CFTC와 SEC의 규제 대상에서 제외되지만, 사기 방지 기관 및 등록된 기관의 특정 거래는 예외로 한다.
3. FIT21 법안 제101조 및 제103조 해설
행위의 전제는 대상을 명확히 하는 것이다. FIT21 법안의 제101조와 제103조는 제한된 디지털 자산(security), 디지털 상품(digital commodity), 허가받은 결제 스테이블코인(permitted payment stablecoin)을 상세히 정의하고 판단 기준을 제시한다. 이를 통해 SEC와 CFTC는 각자의 책임 범위를 명확히 하여 제한된 디지털 자산과 디지털 상품을 각각 규제할 수 있게 되며, 허가받은 결제 스테이블코인은 두 기관의 관할 밖에 놓이게 된다. 이는 향후 규제 및 유도 조치의 기반이 되며, 암호화 산업은 보다 질서 있고 안정적인 발전 환경을 누리게 될 것이다. 전반적으로 FIT21 법안은 디지털 자산을 세 가지로 분류한다: 제한된 디지털 자산(restricted digital asset), 디지털 상품(digital commodity), 허가받은 결제 스테이블코인(permitted payment stablecoin). 이들의 관계는 다음과 같다: 디지털 자산은 일반적으로 제한된 디지털 자산이지만, 디지털 상품으로 자체 인증되거나 허가받은 결제 스테이블코인의 정의에 부합하는 경우는 예외로 한다.
3.1 디지털 자산
제101조 제26항은 먼저 디지털 자산(digital asset)을 정의하고 제외 사항을 열거한다. 이 조항은 디지털 자산을 「암호학적으로 보안된 공개 분산 원장에 기록되며, 중개자 없이 개인이 완전히 소유하고 양도할 수 있는 대체 가능한 디지털 가치의 표현」이라고 규정한다. 그러나 디지털 자산에는 어음, 주식, 자기주식, 유가증권 선물, 유가증권 스왑, 채권, 채무 증서, 채무 증명서, 풋옵션, 콜옵션, 스프레드, 옵션, 권리 등 옵션·선물·스왑과 동등한 자산은 포함되지 않는다.
특히 주목할 점은 제101조가 다음 두 가지를 강조하고 있다는 것이다. 첫째, 「본 항의 어떤 내용도 디지털 자산이 제외된 것이 아닌 다른 형태의 증권을 의미한다고 해석해서는 안 된다」는 점이다. 이는 FIT21이 디지털 자산에 대해 엄격한 정의 접근을 취하며, 다른 형태의 증권과 디지털 자산을 명확히 구분한다는 입장을 나타낸다. 둘째, 「투자 계약에 따라 또는 그 계약에 따라 판매 또는 양도될 목적으로 발행된 디지털 자산은 그러한 판매 또는 양도로 인해 증권이 되거나 되어서는 안 된다」는 점이다. 이를 이해하기 위해서는 호위 테스트(Howey Test)를 알아야 한다. 미국 법에서 증권 개념은 호위 테스트의 「투자 계약(investment contract)」에서 유래하였으며, 그 네 가지 요건 중 하나는 수익이 오직 타인의 노력(Efforts of Others)에 의존한다는 것이다. 이 조건 하에서, 프로젝트 팀이나 관련 당사자의 노력이 투자자 수익의 핵심이며, 투자자는 일정한 비용만 지불하고 실제 운영에 참여하지 않는다. 그러나 디지털 자산은 스마트 계약 및 기타 자동 프로그램에 의해 발행 및 관리되며, 전통적인 프로젝트 팀의 노력이 없다. 따라서 FIT21 법안이 디지털 자산을 증권에서 제외하는 것은 기술 혁신을 촉진하면서 동시에 투자자 보호를 고려한 조치라고 볼 수 있다.
3.2 제한된 디지털 자산
제34항은 「제한된 디지털 자산」을 정의하며, 이를 판단하는 세 가지 기준을 제시한다: (1) 디지털 자산 기반 블록체인 시스템의 탈중앙화 정도 및 기능성; (2) 사용자가 디지털 자산을 획득하는 방법; (3) 디지털 자산 보유자의 신분. 이러한 기준의 구체적 의미를 명확히 함으로써 제한된 디지털 자산과 기타 디지털 자산을 구분할 수 있다. 참고로, 여기서 말하는 「제한된 디지털 자산」은 실질적으로 증권과 유사한 성격을 갖는 자산을 의미하지만, 입법자는 「security」라는 용어를 피하고 있다. 예를 들어 제405조는 명시적으로 증권에 제한된 디지털 자산을 포함한다고 규정한다.
제25항에 따르면, 탈중앙화 정도 및 기능성 판단은 다음과 같은 요소를 포함한다: (1) 지배력 및 영향력 측면에서, 최근 12개월 동안 어떤 개인이나 법인도 블록체인 시스템의 기능이나 운영을 단독으로 통제하거나 실질적으로 변경할 수 있는 권한을 가지지 않았을 것. (2) 디지털 자산 소유 및 거버넌스 권한 분포 측면에서, 최근 12개월 동안 어떤 발행자나 관련자가 전체 발행량의 20%를 초과해 자산을 보유하거나, 해당 자산 또는 관련 탈중앙화 거버넌스 시스템의 유통 투표권 20% 이상을 보유하지 않았을 것. (3) 코드 수정 측면에서, 최근 3개월 동안 발행자나 관련자가 블록체인 소스코드를 실질적 또는 단독으로 수정해 시스템 기능이나 작동을 실질적으로 변경하지 않았을 것. 다만, 취약점 해결, 정기 유지보수, 사이버 보안 위험 방지, 기술 개선 목적의 수정은 예외로 한다. (4) 마케팅 측면에서, 최근 3개월 동안 발행자나 관련자가 디지털 자산을 일반 대중에게 투자 상품으로 홍보하지 않았을 것. (5) 블록체인 시스템의 프로그래밍 기능을 통해 발행된 디지털 자산은 최종 사용자(end users)에게 직접 배포되어야 한다. 제30항에 따르면, 최종 사용자 배포란 자산 교환이 아닌, 블록체인 참가자 누구나 접근 가능한 방식으로 광범위하고 공정하며 임의적이지 않은 방식으로 이루어지는 배분을 의미하며, 대표적인 예로는 마이닝 또는 스테이킹을 통한 보상 수령이 있다.
위 기준들 중 가장 중요한 것은 「12개월」과 「20%」인데, 12개월은 시간적(세로) 탈중앙화 판단 기준이며, 20%는 공간적(가로) 판단 기준이다. 12개월이냐 15개월이냐, 20%냐 30%냐보다 중요한 것은 구체적이고 측정 가능한 기준을 제시함으로써 탈중앙화 정도를 보다 객관적으로 판단할 수 있게 되었다는 점이다.
사용자의 디지털 자산 획득 방법에 대해서는, 제한된 디지털 자산이 최종 사용자 배포 방식이 아닌 방식으로 사용자에게 발행되었거나, 디지털 상품 거래소가 아닌 곳에서 획득된 경우를 의미한다.
마지막 기준은, 블록체인 시스템이 기능적이지 않거나 탈중앙화되지 않은 기간 동안 발행자 및 관련자가 보유한 모든 디지털 자산이 제한된 디지털 자산에 해당한다는 것이다. 또한, 허가받은 결제 스테이블코인은 제한된 디지털 자산에서 제외된다.
3.3 허가받은 결제 스테이블코인
제101조 제32항은 허가받은 결제 스테이블코인을 정의한다. 이 조항은 허가받은 결제 스테이블코인이 결제 또는 정산 수단으로 사용되거나 설계되었으며, 발행자는 일정 금액의 화폐 가치로 전환, 상환 또는 매입할 의무를 가지거나, 고정된 화폐 가치에 대해 안정적인 가치를 유지하거나 유지할 것으로 합리적으로 기대할 수 있도록 해야 한다고 규정한다. 또한 발행자는 연방 또는 주 정부의 감독 기관의 감독을 받아야 하며, 해당 스테이블코인은 국가 통화나 증권이 아니어야 한다. 여기서 말하는 화폐 가치란 자국 통화, 예금, 또는 자국 통화로 표시된 등가의 수표를 의미한다. 이 정의를 통해 FIT21 법안은 결제 스테이블코인에 대한 허가 제도의 중요성을 강조하며, 법정화폐 또는 수표 담보형 스테이블코인만 허가를 받을 수 있고 알고리즘 스테이블코인은 허가 대상에서 제외됨을 알 수 있다.
3.4 디지털 상품
제103조 제55항은 「디지털 상품」을 정의한다. 디지털 상품은 세 가지 경우를 포함한다. 하나는 관련 블록체인이 기능적 시스템이 되고 탈중앙화 시스템으로 인정되기 이전에, 디지털 자산 발행자 또는 관련자가 아닌 개인이 최종 배포 방식 또는 디지털 상품 거래소를 통해 획득한 디지털 자산이다. 둘째는 관련 블록체인이 기능적 시스템이 되고 탈중앙화 시스템으로 인정된 이후, 발행자 또는 관련자가 아닌 사람이 보유한 디지털 자산이다. 셋째는 관련 블록체인이 기능적 시스템이 되고 탈중앙화 시스템으로 인정되는 동안, 관련자가 보유한 디지털 자산이다. 디지털 상품 역시 허가받은 결제 스테이블코인을 포함하지 않는다. 또한 특별히, FIT21 법안 제정 이전에 연방 법원이 디지털 자산이 증권이 아니라고 판결한 경우, 그 판결이 유효하면 해당 자산은 디지털 상품으로 간주된다. 이 특별 조항은 허가받은 결제 스테이블코인을 제외한 후, 디지털 자산을 실질적으로 증권과 상품으로 이분화하려는 FIT21 법안의 입장을 드러낸다.
4. FIT21 법안 통과 이후의 잠재적 영향
4.1 FIT21 법안이 암호화 자산 과세에 미치는 영향
IRS Notice 2014-21에 따르면, 모든 암호화 자산은 통화가 아닌 재산으로 간주되며, 재산 거래에 관한 일반적인 과세 원칙이 적용된다. 그러나 IRS의 암호화 자산 정의는 광범위하여, 「암호학적으로 보안된 분산 원장 또는 유사 기술에 기록된 가치의 디지털 표현」을 모두 포함한다. FIT21 법안은 IRS가 암호화 자산의 범위를 판단하고, 특정 암호화 자산이 디지털 상품인지 증권인지 구분할 수 있는 구체적인 근거와 기준을 제공함으로써, IRS가 일반 투자 수익과 자본 이득을 구분해 암호화 자산 보유자에게 세금을 부과하는 데 도움을 줄 것이다.
또한 강조할 점은, FIT21 법안은 처음부터 끝까지 유사 증권의 성격을 가진 제한된 디지털 자산을 지칭할 때 「증권(security)」이라는 용어를 사용하지 않는다는 점이다. 따라서 적용 대상이 엄격히 제한된 일부 세금 규정은 제한된 디지털 자산에 여전히 적용되지 않는다. 예를 들어, 미국 세법은 투자 손실 공제를 허용하지만, 워싱 세일(wash sale)을 엄격히 금지한다. 즉, 투자자는 자산을 손실 상태에서 매도한 후 짧은 기간 내에 동일하거나 유사한 증권을 다시 매수할 수 없다. 여기서 증권은 주식, 채권, 펀드, ETF, 옵션, 선물, 신주인수권 등을 포함하지만, 「제한된 디지털 자산」이라는 용어 덕분에 암호화 자산은 여전히 워싱 세일 규칙 대상에서 제외된다.
4.2 FIT21 법안이 암호화 자산 규제에 미치는 영향
규제 주체 및 대상 측면에서, FIT21 법안은 제한된 디지털 자산, 디지털 상품, 허가받은 결제 스테이블코인을 구분함으로써 SEC와 CFTC의 명확한 규제 대상과 범위를 설정하고자 하며, 디지털 자산 규제의 질서를 유지하고, 규제 권한 불명확성과 충돌로 인한 부정적 영향을 방지한다.
규제 내용 측면에서, FIT21 법안은 SEC와 CFTC가 디지털 자산 등록 관리를 담당하도록 요구할 뿐 아니라, 정보 공개 요건을 강화하며, 자금세탁방지(AML) 제도와 사기 방지 메커니즘의 이행을 요구함으로써 암호화 자산에 대한 규제 내용을 더욱 충실하게 한다.
규제 스타일 측면에서, 전반적으로 FIT21 법안은 유연하고 포용적인 규제 정책을 취하면서도 소액 투자자 및 소비자 보호를 중시하여, 미국 내 암호화 산업의 혁신과 발전에 질서 있고 충분한 공간을 제공한다. 이는 더 많은 암호화 인재와 기업을 미국으로 유치하게 되며, 미국 암호화 산업의 활력을 더욱 촉진시키고 궁극적으로 미국의 글로벌 금융 경쟁력을 강화할 것이다.
5. 맺음말
FIT21 법안이 최종적으로 통과될지는 여전히 불확실하지만, 미국 하원이 FTI21 법안을 통과시킨 사실 자체가 입법 기관의 암호화 자산에 대한 태도가 더욱 우호적으로 변화했음을 보여준다. 우호적이라는 것은 방임을 의미하지 않는다. 오히려 미국은 FIT21 법안을 통해 암호화 자산 시장의 건강한 성장을 위한 안정적이고 효과적인 규제 환경을 창출하고자 한다. 향후 SEC와 CFTC는 DeFi와 금융 시장, NFT와 전통 시장의 융합에 공동으로 주목하며, 암호화 자산 투자자의 금융 소양을 제고하고 블록체인 금융 시장의 인프라를 강화할 것이다. 투자자 권익을 보호하면서 동시에 암호화 자산과 블록체인 기술이 경제 발전에 미치는 긍정적 역할을 극대화할 것이다.
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