Hong Kong publie le cadre réglementaire pour les stablecoins, quels détails faut-il surveiller ?
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Hong Kong publie le cadre réglementaire pour les stablecoins, quels détails faut-il surveiller ?
Le 27 décembre, le Bureau des services financiers et du Trésor (BSFT) et l'Autorité monétaire de Hong Kong (AMHK) ont conjointement publié un document de consultation publique afin de recueillir des avis sur les propositions législatives relatives à la régulation des émetteurs de monnaies stables.
Dédié à des analyses Web3 approfondiesÉdité par Wu Shuo Blockchain (extrait)
Le 27 décembre, le Bureau des affaires financières et du Trésor (BAFT) et l'Autorité monétaire de Hong Kong (AMHK) ont conjointement publié un document de consultation publique afin de recueillir des avis sur les propositions législatives relatives à la régulation des émetteurs de stablecoins.
Compte tenu du rôle important des stablecoins dans l'écosystème Web3 et des actifs virtuels, ainsi que du lien croissant entre les systèmes financiers traditionnels et les marchés d'actifs virtuels, le gouvernement estime nécessaire d'établir un cadre de régulation pour les émetteurs de stablecoins adossés à des monnaies fiduciaires. À mesure que les actifs virtuels gagnent en popularité, une régulation fondée sur les risques et souple permettrait de gérer adéquatement les risques potentiels liés à la stabilité monétaire et financière, tout en offrant une transparence et des règles appropriées.
Les propositions législatives tiennent compte des commentaires du marché et du public recueillis dans le document de discussion « Actifs cryptographiques et stablecoins » publié l'année dernière par l'AMHK, des discussions continues avec les parties prenantes, des conditions et besoins spécifiques du marché local, ainsi que des normes internationales pertinentes. Les points clés sont les suivants :
(i) Mise en place d'un système de licence par une nouvelle loi exigeant que tous les émetteurs de stablecoins fiduciaires éligibles obtiennent une licence délivrée par le Commissaire à la monnaie ;
(ii) Seules les institutions autorisées désignées peuvent fournir des services d'achat de stablecoins fiduciaires, et seuls les stablecoins fiduciaires émis par des émetteurs agréés peuvent être vendus aux investisseurs particuliers ;
(iii) Interdiction de promotion :
(a) des émissions de stablecoins fiduciaires par des émetteurs non agréés ;
(b) des services d'achat de stablecoins fiduciaires fournis par des institutions non autorisées désignées ;
(iv) Attribution aux autorités des pouvoirs nécessaires pour ajuster, en fonction de l'évolution rapide du marché des actifs virtuels, le champ des stablecoins et activités réglementés ;
(v) Mise en place de dispositions transitoires pour faciliter la mise en œuvre progressive du régime réglementaire.
L’AMHK lancera également un dispositif de « bac à sable » destiné à communiquer aux émetteurs ayant l’intention et un plan concret d’émettre des stablecoins fiduciaires à Hong Kong les attentes réglementaires et des orientations en matière de conformité, tout en recueillant leurs retours sur les exigences réglementaires proposées, afin de faciliter la mise en place ultérieure du cadre réglementaire et garantir son adéquation aux objectifs réglementaires. Les détails relatifs au « bac à sable » seront publiés séparément.
M. Hui Cheung-yuk, Directeur des affaires financières et du Trésor, a déclaré : « Avec la mise en œuvre depuis juin dernier du système d'autorisation des plateformes d'échange d'actifs virtuels, les propositions législatives sur la régulation des émetteurs de stablecoins fiduciaires constituent une autre étape importante pour promouvoir le développement de l'écosystème Web3 à Hong Kong. La mise en œuvre effective des dispositions relatives aux licences, à la surveillance et aux sanctions permettra de gérer correctement les risques réels et potentiels liés au développement des stablecoins à Hong Kong, tout en restant alignée sur les normes internationales. »
M. Eddie Yip, Directeur général de l’AMHK, a ajouté : « Nous soutenons l'innovation financière, mais pensons également qu'il est nécessaire d'établir des règles et des normes réglementaires afin de favoriser un développement durable, responsable et à long terme de l'écosystème des actifs virtuels. C'est pourquoi, en lançant cette consultation publique, nous mettons simultanément en place un “bac à sable” qui servira de canal de dialogue entre l’AMHK et les acteurs du marché souhaitant lancer des activités d’émission de stablecoins à Hong Kong, facilitant ainsi la mise en œuvre du cadre réglementaire. »
Modalités législatives
1. Après avoir examiné les options consistant à modifier le Règlement contre le blanchiment d'argent, le Règlement sur les paiements ou à créer une nouvelle loi, le BAFT et l’AMHK recommandent, sur la base des considérations suivantes, d'adopter une nouvelle loi :
(a) Les caractéristiques des stablecoins et des instruments de paiement à valeur stockée peuvent différer sensiblement. Il est donc plus approprié d’instaurer une loi distincte pour encadrer les émetteurs de stablecoins fiduciaires plutôt que d'intégrer ce cadre réglementaire dans le Règlement sur les paiements.
(b) Une nouvelle loi semble mieux adaptée pour traiter des domaines encore émergents comme celui des stablecoins. Le cas échéant, elle pourrait aussi servir de base pour étendre à l'avenir le cadre réglementaire à d'autres activités liées aux actifs virtuels.
2. Il est proposé d'inclure initialement les émetteurs de stablecoins fiduciaires dans le champ de compétence de l’AMHK. Au fur et à mesure que le marché et les discussions réglementaires internationales évolueront, le gouvernement continuera de coopérer avec d'autres autorités financières afin d'évaluer les risques liés à d'autres actifs et activités virtuels et d'examiner leur possible inclusion dans le périmètre réglementé.
3. Le BAFT et l’AMHK notent que, sous le régime réglementaire proposé pour les émetteurs de stablecoins fiduciaires, certaines activités réglementées pourraient chevaucher d'autres cadres réglementaires à Hong Kong. Afin d'éviter que les émetteurs de stablecoins fiduciaires ne soient soumis à plusieurs régimes réglementaires, il est proposé d'exclure les émissions de stablecoins fiduciaires par des émetteurs agréés de certains autres régimes, notamment ceux applicables aux valeurs mobilières (y compris les plans d'investissement collectif) et aux instruments de paiement à valeur stockée.
Cadre de régulation des émetteurs de stablecoins fiduciaires
1. Système de licence pour les émetteurs de stablecoins fiduciaires
1.1 Il est proposé que, dans le cadre du nouveau système de licence, toute personne ne disposant pas d'une licence accordée par le Commissaire à la monnaie ne puisse :
(1) émettre ou se présenter comme émettant un stablecoin fiduciaire à Hong Kong ;
(2) émettre ou se présenter comme émettant un stablecoin dont la valeur est prétendument ou apparemment stable par rapport au dollar de Hong Kong ;
(3) promouvoir activement auprès du public de Hong Kong l’émission de ses stablecoins fiduciaires.
2. Critères et conditions de licence
2.1 Gestion des réserves et mécanisme de stabilité
(a) Couverture intégrale par les réserves : L’émetteur de stablecoins fiduciaires doit s’assurer que la valeur totale des actifs en réserve soit à tout moment au moins égale à la valeur nominale des stablecoins fiduciaires en circulation. Étant donné la difficulté fondamentale de maintenir un mécanisme de stabilité solide lorsqu’un stablecoin fiduciaire est émis sans actifs de réserve significatifs, notamment s’il repose sur un arbitrage ou un algorithme pour déterminer sa valeur, de tels émetteurs ne seront pas autorisés.
(b) Limites d'investissement : Les actifs en réserve doivent être de haute qualité, très liquides et présenter un risque minimal de marché, de crédit et de concentration. La devise de valorisation des réserves doit correspondre à celle à laquelle le stablecoin fiduciaire est indexé, bien qu'une certaine flexibilité puisse être accordée dans des cas individuels approuvés par le Commissaire à la monnaie. Lors de la détermination de la composition des réserves, l’émetteur doit tenir compte des besoins en liquidité et veiller à ce que la gestion des actifs et les investissements soient conformes à ces besoins. Le Commissaire à la monnaie devra être convaincu que les types d'actifs et la structure d'investissement proposés par l’émetteur sont appropriés. Par conséquent, l’émetteur devra élaborer une politique d'investissement et la revoir régulièrement au fur et à mesure du développement de son activité.
(c) Séparation et conservation des réserves : L’émetteur doit mettre en place un arrangement fiduciaire efficace garantissant que les actifs en réserve soient conservés séparément des autres actifs, utilisés pour honorer les demandes de rachat, et assurant aux utilisateurs des droits légaux et des priorités de réclamation sur les réserves en cas d'insolvabilité de l’émetteur. Les réserves doivent être gérées via un compte indépendant détenu auprès d'une banque agréée, ou auprès d’un autre dépositaire selon un arrangement satisfaisant au Commissaire à la monnaie. En tant que mesure interne de contrôle, l’émetteur doit instaurer des procédures efficaces protégeant les réserves contre les risques opérationnels, y compris le vol, la fraude et l'utilisation abusive.
(d) Procédures de gestion et de contrôle des risques : L’émetteur doit mettre en place des politiques, directives et mesures de contrôle robustes pour gérer adéquatement tous les risques liés à l'investissement des actifs en réserve, et disposer de ressources suffisantes et d'actifs liquides pour faire face aux demandes de rachat des stablecoins fiduciaires en circulation. Il doit adopter des mesures complètes de gestion des risques de liquidité, définissant clairement les stratégies et outils d'exécution pour faire face à des rachats massifs (panique bancaire ou situations de stress de liquidité). Il doit également effectuer régulièrement des tests de stress afin de surveiller l'adéquation et la liquidité des actifs en réserve.
(e) Divulgation et rapports : L’émetteur doit divulguer régulièrement au public le montant total des stablecoins fiduciaires en circulation, la valeur marchande des actifs en réserve et la composition de ces derniers. Il doit mandater, après consultation du Commissaire à la monnaie, un auditeur indépendant qualifié pour certifier : (i) la composition et la valeur marchande des actifs en réserve ; (ii) la valeur nominale des stablecoins fiduciaires en circulation ; (iii) que les actifs en réserve étaient suffisants à la fin du dernier jour ouvrable de la période couverte par la certification pour couvrir pleinement la valeur des stablecoins fiduciaires en circulation, avec une liquidité adéquate ; et (iv) que toutes les conditions fixées par le Commissaire à la monnaie concernant la gestion des réserves ont été respectées. Il est proposé que l’émetteur divulgue quotidiennement le montant total des stablecoins fiduciaires en circulation et la valeur marchande des réserves, hebdomadairement la composition des réserves, et fasse certifier mensuellement ces informations par un auditeur indépendant qualifié.
(f) Interdiction de versement d'intérêts : Tout revenu ou perte provenant des actifs en réserve, y compris les intérêts, dividendes ou gains/pertes en capital, appartient entièrement à l’émetteur. Conformément aux pratiques réglementaires internationales, l’émetteur de stablecoins fiduciaires ne peut verser aucun intérêt aux détenteurs de stablecoins fiduciaires.
(g) Mécanisme de stabilité efficace : Quel que soit le tiers chargé de l'exécution concrète du mécanisme de stabilité, l’émetteur reste ultimement responsable de son bon fonctionnement.
2.2 Obligations de rachat
2.2.1 Les utilisateurs de stablecoins fiduciaires doivent avoir le droit de les racheter auprès de l’émetteur au pair et de réclamer les actifs en réserve (et en cas de défaut de l’émetteur, de réclamer directement contre lui). Les demandes de rachat doivent être traitées sans frais déraisonnables et dans un délai raisonnable. L’émetteur ne peut imposer des conditions de rachat déraisonnables (par exemple un seuil minimum très élevé). Les frais de rachat doivent être clairement communiqués aux utilisateurs, proportionnés et ne doivent pas être si élevés qu'ils dissuadent effectivement les rachats. Le paiement doit être effectué dans la ou les devises fiduciaires de référence de l’émetteur.
2.2.2 Si les utilisateurs ne peuvent pas convertir les stablecoins fiduciaires en une ou plusieurs monnaies fiduciaires par d'autres canaux (par exemple en raison d'une panne des intermédiaires ou des infrastructures), l’émetteur doit garantir un rachat direct au pair dans un délai raisonnable.
2.2.3 L’émetteur doit élaborer et maintenir un plan de continuité permettant aux utilisateurs de racheter leurs stablecoins fiduciaires de manière ordonnée en cas d'impossibilité d'honorer les demandes de rachat, y compris si sa licence est suspendue ou annulée.
2.3 Limitations des activités commerciales
2.3.1 Avant de lancer toute nouvelle activité, l’émetteur doit obtenir l'approbation du Commissaire à la monnaie. Il doit réaliser une évaluation des risques et démontrer qu'il dispose de ressources suffisantes pour lancer et maintenir l'émission de stablecoins fiduciaires, que la nouvelle activité n'engendrera pas de risques supplémentaires, et qu'il dispose de mesures de contrôle permettant de s'assurer qu'elle n'affectera pas sa capacité à remplir ses fonctions d’émetteur.
2.3.2 L’émetteur peut obtenir l'autorisation d'exercer des activités accessoires ou connexes à l'émission de stablecoins fiduciaires, telles que la fourniture de services de portefeuille pour faciliter les processus d'émission et de rachat. Dans ce cas, il doit établir des politiques et procédures appropriées concernant la séparation, la conservation et le dépôt des actifs des utilisateurs.
2.3.3 Pour éviter toute ambiguïté, l’émetteur ne doit ni exercer d'activités de prêt ou d'intermédiation financière, ni d'autres activités réglementées telles que celles définies dans la Loi sur les valeurs mobilières et les contrats à terme (chapitre 571), la Loi sur les systèmes obligatoires de pension (chapitre 485) ou la Loi sur les assurances (chapitre 41).
2.4 Société et bureau physiques à Hong Kong
L’émetteur de stablecoins fiduciaires doit être une société constituée selon les lois de Hong Kong et dotée d'un siège social enregistré à Hong Kong. Son directeur général, son équipe de direction et son personnel clé doivent résider à Hong Kong et exercer un contrôle effectif sur l'émission des stablecoins fiduciaires et les activités connexes. Cette exigence permettra au Commissaire à la monnaie d’exercer une supervision efficace sur ces entités.
2.5 Exigences en ressources financières
2.5.1 L’émetteur doit disposer de ressources financières suffisantes pour mener son activité d’émission de stablecoins fiduciaires, notamment en atteignant un capital libéré minimum. Cette exigence vise à garantir que l’émetteur dispose de ressources suffisantes pour assurer son fonctionnement et absorber d'éventuelles pertes. Sur la base des pratiques réglementaires internationales, il est proposé un capital libéré minimum de 25 millions de HKD ou d’un pourcentage fixe de la valeur nominale des stablecoins fiduciaires en circulation, selon le montant le plus élevé. Ce pourcentage fixe est proposé à 2 %.
2.5.2 Si le Commissaire à la monnaie le juge nécessaire, il pourra imposer, via les conditions de licence, un niveau de capital libéré plus élevé.
2.6 Exigences de divulgation
2.6.1 L’émetteur doit publier un livre blanc divulguant des informations générales sur lui-même, les droits et obligations des utilisateurs, le mécanisme de stabilité, la gestion des réserves, ainsi que les technologies et risques utilisés. Il doit informer préalablement le Commissaire à la monnaie avant la publication du livre blanc ou de tout autre document connexe.
2.6.2 L’émetteur doit divulguer clairement sa politique de rachat, précisant les procédures, délais, frais applicables et les droits des utilisateurs en matière de rachat.
2.7 Gouvernance, connaissances et expérience
Les contrôleurs, le directeur général et les administrateurs de l’émetteur doivent être des personnes adéquates, et leurs nominations, ainsi que tout changement de propriété ou de direction, doivent être approuvés préalablement par le Commissaire à la monnaie. En outre, l’émetteur doit mettre en place un système rigoureux de contrôle pour la nomination de ses cadres supérieurs et une structure de gouvernance solide, dirigée par des personnes possédant les connaissances et l'expérience requises pour exercer leurs fonctions efficacement.
2.8 Exigences en matière de gestion des risques
L’émetteur doit établir des procédures et mesures appropriées de gestion des risques pour ses opérations. Ces mesures incluent des sécurités et contrôles internes suffisants pour garantir la sécurité et l'intégrité des données et des systèmes ; des dispositifs efficaces de surveillance et de détection de la fraude ; une gestion des risques technologiques ; des plans de continuité robustes en cas d'interruption des activités ; ainsi que d'autres mesures opérationnelles et de sécurité proportionnées à l'ampleur et à la complexité de l'activité. L’émetteur doit également réaliser régulièrement des évaluations des risques (au moins annuellement) afin de s'assurer que les contrôles internes, la gestion des risques et les procédures de gouvernance restent solides et efficaces.
2.9 Exigences d'audit
L’émetteur doit soumettre chaque année au Commissaire à la monnaie des états financiers audités. Sur demande du Commissaire, il devra également fournir un rapport établi par un auditeur ou un évaluateur externe indépendant confirmant la bonne gestion et la solidité opérationnelle de l'activité d’émission, notamment en ce qui concerne la gestion des réserves, la cybersécurité et la robustesse des « smart contracts ».
2.10 Dispositions contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme
L’émetteur doit veiller à ce que la conception et la mise en œuvre de l'émission de stablecoins fiduciaires intègrent des dispositifs de contrôle solides et appropriés pour prévenir et combattre les activités potentiellement liées au blanchiment d'argent et au financement du terrorisme. Il doit disposer de dispositifs de contrôle solides et appropriés afin de se conformer aux dispositions applicables du Règlement contre le blanchiment d'argent, ainsi qu'aux mesures publiées par le Commissaire à la monnaie sous forme de règles, de réglementations ou de lignes directrices visant à prévenir, combattre ou détecter ces activités. Ces dispositions comprennent notamment des mesures suffisantes de due diligence client lors de l'émission et du rachat des stablecoins fiduciaires, la surveillance des transactions, et les règles relatives aux virements (« rules on wire transfers »), conformément aux standards du GAFI et aux exigences du Règlement contre le blanchiment d'argent.
3. Autres questions relatives à la licence
3.1 Conditions d'éligibilité à la licence
Il est proposé que toute entité remplissant les critères et conditions de licence puisse demander une licence d’émetteur de stablecoins fiduciaires. Les candidats devront passer par une procédure d'approbation rigoureuse, démontrant notamment qu'ils satisfont aux critères susmentionnés.
Étant donné que les banques agréées sont déjà soumises à des règles prudentielles strictes et à une supervision complète et continue du Commissaire à la monnaie, il est proposé que les critères de licence relatifs à (c) limitations des activités, (d) présence d'une société et d'un bureau physiques à Hong Kong, et (e) exigences en ressources financières ne s'appliquent pas aux émetteurs de stablecoins fiduciaires qui sont eux-mêmes des banques agréées, car elles sont déjà réglementées sous ces aspects.
3.2 Conditions continues de licence
Outre l'établissement de critères de licence, il est proposé d'accorder au Commissaire à la monnaie le pouvoir de fixer, modifier ou annuler les conditions continues de licence des émetteurs de stablecoins fiduciaires. Ces conditions seront déterminées selon les besoins, par exemple en imposant des exigences spécifiques sur les réserves ou en limitant les types de services que l’émetteur peut offrir.
3.3 Émission de plusieurs types de stablecoins fiduciaires
Il est proposé que l’émetteur obtienne l'approbation préalable du Commissaire à la monnaie avant d'émettre tout nouveau stablecoin fiduciaire sous sa licence. Cette mesure vise à garantir que le nouvel émetteur n’affectera pas le fonctionnement des stablecoins existants.
3.4 Licence ouverte
Il est proposé que la licence d’émetteur de stablecoins fiduciaires soit une « licence ouverte », c’est-à-dire qu’elle reste valable tant que l’émetteur continue ses activités et que sa licence n’est pas révoquée par le Commissaire à la monnaie (par exemple en cas de violation ou d'arrêt d'activité).
3.5 Registre des titulaires de licence et frais de licence
Il est proposé que les émetteurs de stablecoins fiduciaires affichent leur numéro de licence sur toute publicité et sur toute application logicielle fournie aux clients, afin d'informer le public de leur statut. Le Commissaire à la monnaie tiendra un registre centralisé des titulaires de licence accessible au public.
Il est également proposé d'accorder au Commissaire à la monnaie le pouvoir de percevoir chaque année des frais de licence auprès des émetteurs de stablecoins fiduciaires, y compris ceux qui sont des banques agréées.
4. Services de garde et d'achat de stablecoins fiduciaires
Certains intervenants considèrent que les services de garde et d'achat d'actifs virtuels devraient faire l'objet d'une réglementation spécifique. Le BAFT, l’AMHK et la Commission des valeurs mobilières de Hong Kong (SFC) collaboreront étroitement pour évaluer le modèle de réglementation approprié pour ces services.
En ce qui concerne les services d'achat de stablecoins fiduciaires, nous estimons que les risques associés aux stablecoins émis par des émetteurs non agréés ne sont pas transparents, et que ces stablecoins ne conviennent donc pas au grand public. Afin de protéger les utilisateurs, il est proposé que seuls les émetteurs agréés, les institutions reconnues, les sociétés autorisées et les plateformes d'actifs virtuels agréées puissent fournir ou promouvoir activement à Hong Kong des services d'achat de stablecoins fiduciaires. Lorsque ces entités fournissent de tels services avec des stablecoins émis par des émetteurs non agréés, elles ne peuvent les vendre qu'à des investisseurs professionnels, et doivent clairement indiquer que ces stablecoins ne sont pas émis par un émetteur agréé.
5. Infractions et sanctions
Un mécanisme de sanctions pénales est proposé afin de dissuader les acteurs du secteur de commettre des infractions similaires. Les infractions comprennent notamment : émettre ou se présenter comme émettant un stablecoin fiduciaire à Hong Kong sans licence, émettre ou se présenter comme émettant un stablecoin lié au dollar de Hong Kong, promouvoir activement l'émission de ses stablecoins fiduciaires auprès du public de Hong Kong, faire de la publicité pour des émissions de stablecoins fiduciaires par des émetteurs non agréés, refuser de produire des documents sur demande du Commissaire à la monnaie, fournir des informations fausses ou inscrire de fausses déclarations dans les documents, ou enfreindre d'autres conditions établies par le Commissaire à la monnaie dans le cadre du système de licence. Selon nos propositions actuelles, seules les institutions agréées énumérées à la section 7 peuvent fournir des services d'achat de stablecoins fiduciaires à Hong Kong. Par conséquent, fournir un tel service sans être une institution agréée conformément à la section 7 constitue une infraction, tout comme faire de la publicité pour un tel service fourni par une institution non agréée. Pour déterminer les montants des amendes et les peines d'emprisonnement applicables aux infractions, nous nous inspirerons des dispositions pertinentes du Règlement contre le blanchiment d'argent, de la Loi sur les banques, du Règlement sur les paiements et de la Loi sur les valeurs mobilières et les contrats à terme.
En outre, nous proposons d'introduire dans le régime réglementaire une série de sanctions civiles et réglementaires permettant au Commissaire à la monnaie d'imposer des sanctions adaptées à la gravité et à la durée de la violation. Ces sanctions comprennent :
(a) Avertissements, mises en demeure, condamnations publiques, injonctions d'agir ; sanctions réglementaires telles que suspension temporaire, suspension ou révocation de la licence, ou une combinaison de ces mesures ;
(b) Une amende maximale de 10 millions de HKD, ou équivalente à trois fois le profit tiré de l'infraction ou la perte évitée, selon le montant le plus élevé ; ou (c) une combinaison de ces mesures.
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