Nouvelle proposition de loi américaine sur la lutte contre le blanchiment d'argent dans les actifs numériques : les VASP pourraient être considérés comme des institutions financières
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Nouvelle proposition de loi américaine sur la lutte contre le blanchiment d'argent dans les actifs numériques : les VASP pourraient être considérés comme des institutions financières
Si la loi sur la lutte contre le blanchiment d'argent pour les actifs numériques devenait une loi, de nombreux fournisseurs de cryptomonnaies devraient apprendre à se conformer aux mêmes réglementations que les institutions financières traditionnelles.
Dédié à des analyses Web3 approfondiesRédaction : Mitch Eiven
Traduction : TaxDAO
Aujourd'hui, la législation bipartisane véritable est rare à Washington D.C., mais les sénateurs démocrates Elizabeth Warren et Joe Manchin, ainsi que les sénateurs républicains Lindsey Graham et Roger Marshall, ont réussi à co-parrainer une proposition visant à lutter contre la criminalité liée aux cryptomonnaies.
Les sénateurs affirment que la proposition de loi de 2023 sur le blanchiment d'argent dans les actifs numériques vise à combler des lacunes dans les règles nationales de lutte contre le blanchiment. La proposition modifierait la loi sur la confidentialité bancaire (Bank Secrecy Act, BSA) et considérerait certains fournisseurs d’actifs numériques comme des institutions financières.
La loi sur la confidentialité bancaire établit les procédures, obligations de conservation des documents et exigences déclaratives pour les banques nationales, associations d'épargne fédérales, succursales fédérales et agences de banques étrangères. Selon la proposition, les fournisseurs d’actifs numériques devraient respecter de nombreuses réglementations similaires à celles imposées aux banques traditionnelles.
Le 27 juillet 2023, Warren a déposé cette proposition au Sénat américain, au nom de ses collègues sénateurs Joe Manchin, Roger Marshall et Lindsey Graham. Elle a ensuite été transmise à la Commission bancaire, du logement et des affaires urbaines du Sénat. À ce jour, elle n’a pas encore été soumise au vote du Sénat dans son ensemble, ni transmise à la Chambre des représentants. Le président Biden ne l’a pas non plus signée, et elle n’est donc pas encore entrée en vigueur.
La proposition ajouterait plusieurs types de fournisseurs de cryptomonnaies à la liste des institutions financières supervisées par les autorités américaines. Cela inclut les fournisseurs de portefeuilles non gardés (non-custodial wallets), les mineurs et validateurs d’actifs numériques ou autres nœuds vérifiant les transactions tierces, les chercheurs de valeur extractible (extractable value searchers), d'autres validateurs ou participants au réseau ayant un contrôle sur le protocole, ainsi que toute personne facilitant ou offrant des services liés aux transactions, ventes, dépôts ou prêts d’actifs numériques.
Toutes ces organisations et personnes seraient assujetties aux mêmes réglementations actuellement applicables aux institutions financières aux États-Unis. La proposition prévoit toutefois une exception pour ceux qui utilisent des registres distribués, la technologie blockchain ou des technologies similaires à des fins internes exclusivement.
Les cryptomonnaies sous examen fédéral
Si cette proposition devient loi, le FinCEN (réseau d’analyse financière du Trésor américain) devra annoncer, dans les 18 mois suivant son entrée en vigueur, que tout citoyen américain détenant 10 000 dollars d’actifs numériques ou plus, ou possédant un ou plusieurs actifs numériques à l’étranger, devra soumettre un rapport. Par ailleurs, le Département du Trésor mettra en place des mesures de contrôle afin d’atténuer les risques financiers illégaux liés aux mixeurs d’actifs numériques et aux cryptomonnaies conçues pour renforcer l’anonymat.
Dans les deux ans suivant l’entrée en vigueur de la loi, le Trésor collaborera avec les organismes de supervision bancaire pour mettre en place un processus d’inspection et d’évaluation axé sur les risques, destiné aux nouveaux acteurs des actifs numériques désormais classés comme institutions financières. Ils évalueront si les efforts contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme par les cryptomonnaies sont suffisants, ainsi que le respect des nouvelles règles par les fournisseurs et prestataires de services. Parallèlement, la SEC (Commission des valeurs mobilières) et la CFTC (Commission du commerce des matières premières) consulteront également le Trésor sur ces mêmes questions.
Réglementation des bornes d’actifs numériques
La prochaine partie de la proposition porte spécifiquement sur les bornes d’actifs numériques. Dans les 18 mois suivant son adoption, le FinCEN exigera que les propriétaires et gestionnaires de distributeurs automatiques de cryptomonnaies (ATM) soumettent et mettent à jour tous les 90 jours l’adresse physique réelle de leurs machines. Les exploitants de bornes devront aussi vérifier l’identité de chaque client à l’aide d’une pièce d’identité officielle valide, et recueillir le nom et l’adresse réelle de chaque contrepartie impliquée dans une transaction.
Le FinCEN publiera, dans un délai de 180 jours, un rapport sur toutes les bornes d’actifs numériques qui ne seraient pas encore enregistrées. Ce rapport inclura une estimation du nombre de bornes non enregistrées et de leur localisation, ainsi qu'une évaluation des ressources supplémentaires nécessaires au FinCEN pour enquêter sur ces dispositifs.
Un an après l’entrée en vigueur de la loi, l’Agence américaine de lutte contre la drogue (DEA) publiera un rapport proposant des recommandations pour réduire les activités liées au trafic de drogue et au blanchiment d’argent via les bornes d’actifs numériques.
Impact sur l’industrie des cryptomonnaies
Grant Fondo, coprésident de la pratique monnaies numériques et blockchain chez Goodwin et ancien procureur adjoint des États-Unis, a déclaré au magazine : « Cette proposition tente d’intégrer davantage d’acteurs du secteur des actifs numériques dans le cadre de surveillance réglementaire afin de combler des lacunes perçues par certains membres du Congrès comme non couvertes par le régime actuel. »
Fondo pense que, si adoptée, cette proposition imposerait un système irréaliste aux protocoles DeFi, étouffant ainsi la finance décentralisée aux États-Unis. Il juge que la législation pèserait lourdement sur les validateurs et les mineurs, et remet en question la pertinence d’imposer à des sociétés logicielles validant des transactions blockchain des obligations comparables à celles des banques.
Hadas Jacobi, avocate au sein du groupe financier de Reed Smith, ayant auparavant travaillé pour les autorités new-yorkaises de régulation financière, partage cet avis. Selon elle, la proposition appliquerait les exigences de la loi BSA à des participants du secteur des cryptomonnaies qui ne sont pas des institutions financières, selon les cas.
« On peut interpréter cette loi comme s’appliquant aux programmeurs et autres fournisseurs technologiques qui créent les cadres opérationnels pour les services financiers sans nécessairement fournir eux-mêmes ces services », explique Jacobi.
Bien que Jacobi reconnaisse la nécessité d’une réglementation législative dans ce domaine, elle remet en question la pertinence de l’objectif principal invoqué (la menace que représenteraient les cryptomonnaies pour la sécurité nationale). Elle affirme qu’il est nécessaire de réguler ciblé les fournisseurs de services de cryptomonnaies, mais que les actifs numériques en tant que tels ne menacent pas la sécurité nationale. « Les affirmations générales selon lesquelles les actifs numériques menaceraient la sécurité nationale des États-Unis sont à la fois inexactes et courtes de vue. Du point de vue de la sécurité nationale et de la stabilité financière, les mauvais acteurs du secteur des actifs numériques constituent une menace mondiale, mais pas l’industrie des actifs numériques ni sa technologie sous-jacente. »
Ce que disent les politiciens
Dans un communiqué écrit, le sénateur Marshall a affirmé que la proposition répondait aux préoccupations américaines en matière de sécurité nationale.
« Cette législation concerne la sécurité nationale. Des pirates informatiques provenant de pays hostiles comme l’Iran, la Russie ou la Corée du Nord commettent des cybercrimes contre les États-Unis, causant des pertes de plusieurs milliards de dollars, et ils doivent être tenus responsables. Les réformes prévues par notre projet de loi nous aideront à riposter, en utilisant des méthodes éprouvées depuis des années par les institutions financières nationales pour protéger nos actifs numériques. »
Marshall a ajouté que la législation élargirait les responsabilités de la loi BSA, y compris l’obligation « Know Your Customer » (connaître son client) pour les bénéficiaires ; comblerait les « écarts importants » liés aux portefeuilles numériques non gardés ; guiderait le FinCEN dans l’élaboration de directives pour les institutions financières afin d’atténuer les risques liés aux actifs numériques ; renforcerait l’application de la conformité à la BSA ; étendrait les règles BSA sur les comptes bancaires étrangers aux actifs numériques ; et atténuerait les risques de financement illégal via les distributeurs automatiques d’actifs numériques.
Warren a rappelé que les autorités américaines avaient mis en garde contre l’utilisation des cryptomonnaies dans divers crimes, notamment par des États hostiles cherchant à contourner les sanctions américaines. « Des pays comme l’Iran, la Russie ou la Corée du Nord utilisent les actifs numériques pour blanchir de l’argent, contourner les sanctions américaines et internationales, et financer des programmes d’armes illégales. »
Warren a suggéré que la proposition contribuerait à éliminer ces menaces, insistant particulièrement sur le programme de missiles nord-coréen. « Par exemple, on estime qu’environ la moitié du programme de missiles nord-coréen est financé par la cybercriminalité et les actifs numériques. En 2022, le volume total des transactions illégales en actifs numériques a atteint au moins 20 milliards de dollars, un record historique. »
Manchin a appelé démocrates et républicains à voter ensemble en faveur de la proposition. « Notre législation bipartisane réduira ces risques sécuritaires et obligera les plateformes de cryptomonnaies à respecter les mêmes règles anticyberlavage que les banques. J’encourage mes collègues bipartisans à soutenir cette loi afin de protéger les Américains en empêchant les mauvais acteurs d’utiliser les cryptomonnaies pour financer leurs activités criminelles. »
Fondo ne pense pas que la loi anti-blanchiment puisse minimiser au maximum les risques pour la sécurité nationale, mais reconnaît qu’elle pourrait résoudre certains problèmes liés aux cryptomonnaies favorisant l’anonymat.
Néanmoins, il souhaite que ce texte législatif soit soigneusement examiné avant son adoption. « Personne ne souhaite que les terroristes et criminels dissimulent leurs transactions financières. Mais inversement, la vie privée est une denrée rare, et il est donc essentiel de bien équilibrer vie privée et sécurité nationale », a-t-il ajouté.
Jacobi craint qu’une surréglementation entraîne des coûts redondants et excessifs, épuisant ainsi l’ensemble du secteur. Elle souligne que la proposition ordonnerait au FinCEN de réguler les fournisseurs de services numériques comme des entreprises de transmission de fonds, bien qu'elle estime qu'ils le soient déjà depuis 2013. De plus, elle rappelle que la plupart des régulateurs étatiques les supervisent et les enregistrent depuis presque aussi longtemps. « Cette proposition risque de déséquilibrer le système actuel de double régulation fédérale et étatique aux États-Unis, en créant des chevauchements réglementaires et des inspections redondantes dans le domaine de la transmission de fonds, sans parler de l’exposition du secteur des actifs numériques à l’épuisement des ressources et à des actions répressives multiples. »
La proposition deviendra-t-elle loi ?
Personne ne peut le dire avec certitude. Sur le plan législatif, la Chambre des représentants vient tout juste de retrouver son fonctionnement normal après avoir passé plusieurs semaines à lutter pour élire un nouveau président. Le Sénat américain exige toujours une majorité qualifiée pour approuver presque toutes les lois, tandis que les membres du Congrès et le président Biden restent fortement concentrés sur des questions géopolitiques telles que le conflit Israël-Hamas et la guerre en Ukraine.
Par ailleurs, la plupart des politiciens fédéraux américains s’apprêtent à entrer dans la saison électorale de 2024, où seront âprement disputés le contrôle du Sénat, de la Chambre des représentants et de la présidence. Les lois controversées seront certainement reportées après les élections, mais une proposition potentielle sur les cryptomonnaies, populaire auprès des deux partis, pourrait être bien accueillie par les candidats bipartisans et finir par aboutir sur le bureau du président. Si la loi sur la lutte contre le blanchiment d’argent dans les actifs numériques était adoptée, de nombreux fournisseurs de cryptomonnaies devraient alors apprendre à se conformer aux mêmes règles que les institutions financières traditionnelles.
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