加密法務專家談美國與亞洲監管現狀及趨勢

整理：HashKey Capital

本期 IR Call， HashKey Capital 特邀兩位業內的資深法務專家 —Anna Liu，HashKey 集團法務負責人，Michelle Ann Gitlitz，Flexa Network 總法律顧問，對美國和亞洲市場加密資產監管的過去、現狀及未來分享前沿的行業洞察。

Q：在亞洲，哪些機構負責監管加密資產、數字資產的相關活動？

Anna：過去這些年，加密資產在亞洲正經歷著飛速的增長，監管機構也不可避免地關注到了這一領域。許多亞洲國家意識到了採用加密貨幣的益處（比如匯款的低交易成本），但同時也為洗錢及恐怖主義融資感到憂慮，從而政府需要出臺更嚴格的監管規則來保護消費者。目前來看，亞洲各地對加密資產的監管要求有所不同，監管框架也「一地一策」。今天，我們重點來說香港和新加坡:

a) 香港：根據監管對象的不同，監管機構可分為：

香港金融管理局：特區的中央銀行，決定數字資產是否被視作「錢幣」, 所以香港金融管理局有對穩定幣的司法管轄權，且有權推動穩定、保護金融生態完整性。

• 香港證券及期貨事務監察委員會（SFC）：香港金融市場的監管機構，管理證券和期貨類別的虛擬資產。

• 香港特別行政區財經事務及庫務局（FSTB）：香港特別行政區的決策局之一，負責制定關於財經及政府庫房的政策，同時也為行業提供通用準則。

b) 新加坡：對於加密資產，新加坡金融管理局創建了一個獨立的監管框架，混合了中央銀行及金融管理機構的關鍵職能，它對申請從事虛擬資產業務的公司提出了許可框架和具體要求。

Q: 在美國，哪些機構負責監管加密資產、數字資產的相關活動？

Michelle：a) 我稱之為監管機構的「字母湯」（【喻】大雜燴，五花八門），美國有不同的州和聯邦監管機構，他們都希望能頒佈及推行關於加密資產的相關法律。

b) 在美國，有州與聯邦的雙線監管體系（比如：紐約市和亞利桑那州的制度有所不同）

c) 聯邦制度：有美國證券交易委員會（SEC），美國商品期貨交易委員會（CFTC），美國貨幣監理署（OCC），美國金融犯罪執法局，國稅局（IRS）等。

• SFC：負責對證券的監管（代幣被他們認為是證券，證監會將大多數的加密貨幣歸為證券類資產）；

• CFTC：監管特定類型的商品，主要是加密資產的現貨市場不受 CFTC 的監管，而關於是否應該由其監管加密資產現貨交易的討論仍然在進行中。

• OCC：作為財政部門，關於銀行系統的監管規範都出自其手，從而穩定幣的監管在 OCC 的權力範圍內。

• 美國金融犯罪執法局：確保加密資產不參與任何形式的恐怖主義融資

• IRS：民眾對加密資產的交易行為合法繳稅

• 美國消費者金融保護局：涉及加密業務的企業應對消費者充分披露 / 公示哪些內容。

• 聯邦貿易委員會（FTC）：涉及加密業務的企業推出旗下金融產品廣告時應遵守的行業規範

d) 每個州都有不同的法律：舉例來說，州政府出臺《貨幣傳輸者法》從而實現對支付行業、接收錢幣（或有價值的流通貨幣）的監管覆蓋。

e) 在拜登的領導下，他不遺餘力的鼓勵跨機構協作，更多的監管機構選擇合作，但從宏觀層面上，仍缺乏跨機構協作的相關指南 / 白皮書。

f) 在眾機構之上，是否有「超級監管者」存在？關於這個角色，一直有討論的聲音，但尚未形成全局性的定論。總統加密資產工作小組曾提出過類似的提議，比如 CFTC 或 OCC 應該作為加密資產行業監管的「最高機構」，但關於此事的解決方案仍在討論中。

Q: 香港和新加坡的加密資產監管正在經歷變革，我們曾經是如何去監管的，我們目前又是如何去做的？市場對於加密資產監管的情緒有所變化嗎？

Anna：對於香港來說，從曾經的寬鬆政策現在正逐漸向監管規範化轉變。現下沒有任何法規旨在限制加密資產的發展，但是香港證監會對於證券及期貨類加密資產的交易仍嚴格監管。

a）目前為止，香港對於加密資產的監管可分為三大類：

I) 對於基金管理企業的監管：資產管理業務是受香港 9 號牌照管理的金融活動，被定義為「管理或證券」。管理一隻僅投資於加密資產（目前不被歸類為證券）的基金，目前不被視作基金管理活動，所以不需要申請 9 號牌照。但是如果一家基金管理公司已經獲得了 9 號牌照，而且計劃管理加密資產基金（香港證監會稱其為虛擬資產），它將屬於香港證監會的監管範圍內。香港證監會通過發放牌照及其他條件來監管加密資產活動。

監管條件：如果基金投資超過 10% 的總資產值在虛擬資產上，如果尚未達到 10% 的標準，基金管理人僅需知會香港證券會，如果（虛擬資產投資的部分）超過了其 10% 總資產值，則滿足應向香港證監會申請牌照的情況，應主動申請監管升級。

II）對於基金分銷商的管理：在香港如果想要分銷基金，首先要獲得 1 號牌照（證券交易）。基金是集合投資計劃，屬於證券，無論實際是投資於證券或是加密資產。2022 年 1 月起，香港金融管理局和證監會對虛擬資產基金的承銷做了額外要求，包括只允許銷售給合格投資人，保留正規的 KYC 程序，並要求對虛擬資產做適當的盡職調查，確保對客戶充分披露信息及風險。這說明了監管條件的提升。如果 1 號牌照公司想從事加密資產基金，則需要遵從新的要求。

III）對於交易平臺運營商的管理：非證券型代幣的加密資產交易服務不受證監會的監管。目前，證監會採取了一種「選擇同意」的方式來監管交易平臺，企業應運營中心化的線上交易平臺，且在平臺上提供至少一種證券型代幣。如果平臺上存在一個證券型代幣，平臺將受到證監會的監管，從而需要運營商取得 1 號、7 號牌照。HashKey Group 作為亞洲領先的數字資產金融服務集團，已率先取得了在香港運營虛擬資產交易平臺的原則性批准。

b）在新加坡，對於加密資產的監管在過去幾年中一直在穩步發展。加密貨幣不被視作貨幣的等價物，而是根據加密資產特性的不同，被分為受監管產品（數字支付代幣，資本市場產品，或者電子貨幣），或者是不受監管的數字代幣，嚴格受限於實用性用途。我想展開說說以下兩種主流的監管制度：

I）證券期貨的監管：在此制度下，加密資產可以有類似於傳統資本市場產品的特徵。

II）《支付服務法》：一項新制度，新加坡的《支付服務法》要求支付服務提供方註冊並獲得許可。電子貨幣的發行和數字支付代幣（DPT）服務與加密貨幣有關。目前 DPT 的範圍很窄，各項服務使 DPT 的交換更為便捷。自 2022 年 1 月起，最大的變化是擴大了對 DPT 服務的定義，進一步將一些活動納入監管範圍，如 DPT 轉讓、DPT 託管機構 / 錢包，以及在服務提供商不擁有資金或 DPT 的情況下為 DPT 交易所提供便利。未來，更多類型的服務將被納入監管範圍。

Q: 美國曾經是如何監管加密資產的？現在的監管現狀又是如何？

Michelle：

• 美國核心的監管體系並沒有很大變化

• 如何判定某種加密代幣是否是證券，最高法院和證監會仍採用 1946 年的「豪威測試」

• 類似美國金融犯罪執法局這樣的監管機構從 2013 年起就開始引導市場遵守《銀行保密法》，加密貨幣作為交易媒體也同樣適用，從而《銀行保密法》的涵蓋範圍擴大至加密貨幣。

• 同時許多監管機構的執法行動也在逐漸增多。比如說，國稅局曾在 2016 年向 Coinbase 發出傳票，並調查其用戶是否存在逃漏稅行為。

雖然沒有新的法規出現，但對現有法規的修訂和重新詮釋卻在不斷髮生。截至 2022 年 5 月，美國沒有出臺針對加密資產的新法規（與亞洲不同）。

Q: 為什麼全球的監管機構提起加密資產總是「又愛又恨」？

Michelle：

A）這個詞兒恰如其分。加密行業最名聲在外的故事比如說「絲綢之路」事件（暗網市場，2013 年關閉，2020 年被匿名用戶轉移走價值 10 億美金的比特幣，後被美國警方緝獲），使得加密資產伴著一些「負面的」、「犯罪的」形容詞出現在了新聞頭條裡。

但 Michelle 卻反駁了這種「觀念」，「絲綢之路」的嫌犯落網恰恰是因為 FBI 強大的區塊鏈分析能力。如果「絲綢之路」上使用的是現金，嫌犯是極難歸案的。現金用在了違法用途上，但它幾乎不可能被抓到蛛絲馬跡，因為沒有賬本。這從根本來看就是個壞消息。

B）還有一層原因是新科技（或是任何新興事物）有時都容易讓人們覺得不安全。

Anna：我想補充一點。監管機構站在產業的另一面，他們專注於保護居民的合法權益，通過監管企業市場行為來確保金融穩定性。這是我認為為什麼監管機構對新科技總是抱著審慎的態度，他們也需要一個過程來深入學習從而實施監管。這是個需要時間的過程。我們很高興看到不同的監管機構都在同時關注並促進加密資產行業的成長。

Q：Michelle，您供職於 Flexa Network，一家全球領先且完全數字化的加密貨幣支付生態系統，請您跟大家分享下美國加密支付行業的監管現狀。

Michelle：

A）我們有聯邦支付及貨幣傳輸法案，即《銀行保密法》。聯邦制度重點確保支付不被用於洗錢及資助恐怖主義等目的。

B）從州政府的角度來說，重點是保護消費者。州法律是關於「速匯金」（MoneyGram，個人間的特快全球匯款業務）、支票業務。如果我住在新澤西，走進「西聯匯款」（Western Union，主要業務為國際匯款）想要匯一筆款去墨西哥。新澤西州的監管機構想要確保的是這筆錢確實匯向了墨西哥。

C）穩定幣非常有趣，最大的用途就是支付。許多的穩定幣發行商受紐約州金融服務管理局的監管，而紐約是對加密資產最友好的城市之一，但同時它的標準也定的很高。如果你受紐約州的監管，那很不錯。Gemini/Coinbase/Kraken 全部受紐約州的監管。穩定幣通常來說，按照紐約州金融服務管理局的要求，需要嚴格遵守 1：1 的準備金保證。

D）美國政府對中央銀行數字貨幣很感興趣，也是重支付側。

E）Luna Terra 是一種算法穩定幣，由「另外一種資產」所支持，如果這種資產下跌，它就會脫鉤。

Q: Anna，請為我們講講中國大陸對加密資產的監管現狀。

Anna：

• 國內還沒有通過關於數字資產的相關法案

• 2013 年起，中國政府發佈了一系列的指導方針

• 2017 年 9 月，央行等七部委聯合發佈《關於防範代幣發行融資風險的公告》，它將 ICO 定性為潛在的犯罪活動，因此國內的加密貨幣行業受到了極大打擊，此後

• 2021 年 9 月，中國官方進一步發佈了指導意見，對加密貨幣行業的監管收嚴。2021 年的公告再次強調「加密貨幣不是法幣」，不能自由流通，同時也禁止海外加密貨幣交易所對中國大陸居民開展相關服務。

• 結論：比特幣和以太坊不是法定貨幣，加密貨幣做市，加密貨幣交易，ICO，加密貨幣交割交易，挖礦等行為在中國大陸是被禁止的。

• 但是，中國居民仍可持有或交易虛擬資產，但風險個人承擔，並不犯法。但要說清楚的一點是，金融機構和海外的加密貨幣交易所不允許提供服務給中國大陸居民。所以現實中存在一定難度。

• 數字人民幣，與去中心化的比特幣和以太坊不同，受中國央行的監管。技術採用兩層操作系統，核心層是中心化的。數字人民幣作為中國的法定貨幣，現有法律的反洗錢、KYC（客戶盡職調查）等法律都適用。

Q: 我們聊了過往，也談到了現狀，您認為未來加密資產監管的趨勢會如何？

Michelle：我認為州政府會比聯邦政府行動的更快。上個月，加利福利亞發佈了一項關於加密貨幣的行政法令，對加密行業的發展和創新持肯定態度。我們也看到佛羅里達州成為了東海岸加密產業的技術中心。懷俄明州的政策也對加密行業很友好。我們將會看到各州制定出領先性的加密資產法案。我們不會看到聯邦政府出臺一體化法案。

Anna：就於香港而言，在過去 12 個月，香港有很多值得注意的監管發展，同時也與國際的趨勢保持一致，旨在為香港打造更強大的監管框架。大量制度預計將在香港實行，將對市場造成影響。在此之前，證監會以「選擇同意」的方式監管，交易所可以提供證券型代幣。新的虛擬資產服務提供商（VASP）發牌制度將覆蓋現有的監管缺口，從而對特定的非證券型虛擬資產服務商也起到監管義務。

我們預測即將出臺關於穩定幣的監管法案。香港金融管理局發佈了一份《關於加密資產和穩定幣的討論文件》，認為有必要將與穩定幣相關的支付行為納入監管框架，因為其有幾率對金融穩定性帶來風險。目前來看，對穩定幣的監管遲早要來，只是時間問題。證監會要求所有中介機構必須僅與證監會認可的交易平臺運營商合作。

A）新加坡：也在加強對強勢崛起的加密資產賽道的監管審查。新加坡金融管理局發佈了關於加密資產向公眾推廣 / 媒體推廣的監管準則。他們也於近日發佈了一條法律，要求新加坡註冊的數字資產服務商出海後，應獲得授權許可，並遵守當地 AML/KYC 監管要求。新加坡金融管理局現將對有海外業務的數字資產服務商實施監管。

一言以概之，亞洲對數字資產的監管初見雛形，香港和新加坡兩個地區對加密行業的監管框架和規則較為清晰。我認為監管制度對於 HashKey 這樣的長跑選手來說，尤為有利。