SEC 新任主席 Paul Atkins：构建链上证券监管新框架，推动美国成为全球加密资产中心

来源：SEC

编译：Azuma，Odaily 星球日报

编者按：美国当地时间 5 月 12 日，美国证券交易委员会（SEC）旗下加密资产特别工作组召开了第四次加密货币圆桌会议，本次会议的主题为《代币化：资产上链——传统金融与去中心化金融的交汇点》。

值得一提的是， 4 月 22 日正式履任 SEC 主席的 Paul Atkins 出席了圆桌会议，并首次以 SEC 主席的身份就加密货币发表了长篇演讲（注：第三次会议时，刚刚上任四天的 Paul Atkins 曾致过开幕词，但只有寥寥数语）。

在演讲中，Paul Atkins 提到「证券正日益从传统（链下）数据库迁移至基于区块链（链上）的账本系统，其任期内的核心优先事项是建立合理的加密资产市场监管框架，为加密货币的发行、托管和交易制定清晰规则，同时持续遏制违法行径。此外，SEC 对加密货币的监管将不再依赖于饱受非议的执法行动，而是运用现有规则制定权、解释权和豁免权，为市场参与者设定精准适用的标准。

以下为 Paul Atkins 演讲全文内容：

感谢各位，下午好。我很荣幸能在今天这场关于代币化的圆桌会议上向诸位杰出人士发表讲话。感谢各位小组成员的参与。

今天下午讨论的主题恰逢其时 —— 证券正日益从传统（或称」链下「）数据库迁移至基于区块链（或称」链上「）的账本系统。

证券从链下系统向链上系统的迁移，堪比数十年前音频记录从黑胶唱片到盒式磁带再到数字软件的演进。将音频编码为可轻松传输、修改和存储的数字文件格式，为音乐产业释放了巨大的创新潜力。音频突破了静态固定格式的桎梏，突然能够跨多种设备和应用实现兼容与互操作。它可以被组合、拆分和编程，创造出全新产品。这也催生了新型硬件设备和流媒体商业模式，极大惠及消费者和美国经济。

正如数字音频革命重塑了音乐产业，证券上链有望通过全新的发行、交易、持有和使用方式改造证券市场。例如，链上证券可利用智能合约定期向股东透明分配股息；代币化还能将相对非流动的资产转化为流动投资机会，促进资本形成。区块链技术有望为证券开辟大量创新应用场景，培育现行 SEC 法规尚未涵盖的新型市场活动。

为实现特朗普总统」使美国成为全球加密资产中心「的愿景，SEC 必须紧跟创新步伐，评估现有监管框架是否需要调整以适应链上证券和其他加密资产。为链下证券设计的法规可能不兼容或无需适用于链上资产，反而会抑制区块链技术的发展。

我任内的核心优先事项是建立合理的加密资产市场监管框架，为发行、托管和交易制定清晰规则，同时持续遏制违法行径。明确的规则对保护投资者免受欺诈至关重要 —— 尤其是帮助他们识别违法违规骗局。

SEC 已迎来新时代。政策制定将不再通过临时执法行动实现，而是运用现有规则制定权、解释权和豁免权，为市场参与者设定精准适用的标准。执法工作将回归国会立法的初衷 —— 重点打击违反法定义务的行为，特别是涉及欺诈和操纵市场的情形。

这项工作需要 SEC 内部多部门协作，因此我很欣慰 Uyeda 委员和 Peirce 委员共同组建了加密资产工作组。长期以来，SEC 饱受政策孤岛之困，该工作组展现了我们如何打破部门壁垒，为公众提供期待已久的政策明晰度与确定性。

接下来，我将阐述加密资产政策的三大重点领域——发行、托管和交易。

发行

首先，我将推动 SEC 为证券类加密资产或投资合同类加密资产的发行制定清晰合理的指引。目前仅有四家加密资产发行方通过注册发行或 A 条例豁免完成融资。发行方普遍回避这种发行方式，部分原因在于难以满足相应披露要求。如果发行机构不打算发行普通证券，例如股票、债券或票据，那么发行机构也很难确定加密资产是否构成」证券「或受投资合同约束。

过去几年，SEC 先是采取了我称之为」鸵鸟政策「的应对方式 —— 幻想加密资产会自行消失；随后又转向」先开枪后问话「的执法监管模式。虽然他们声称愿与潜在注册者沟通（」欢迎前来咨询「），但事实证明这最多只是昙花一现，更多时候甚至还是误导 —— 因为 SEC 未对注册表格进行适应新技术的必要调整。例如 S-1 表格仍要求详细披露高管薪酬及资金用途，这些信息对加密资产投资决策可能既不相关也不重要。尽管 SEC 曾为资产支持型证券和房地产信托基金调整过注册表格，却未对近年来投资者日益关注的加密资产采取同等举措。我们不可能通过」削足适履「来鼓励创新。

我致力于推动 SEC 制定新的方针。SEC 的工作人员最近已发布了一份关于特定注册发行和披露义务声明，明确某些加密资产的发行不涉及联邦证券法。我希望工作人员继续按照我的指示，就其他类型的发行和资产作出澄清。然而，现有注册豁免和安全港规则可能不完全适用于某些加密资产的发行。我认为这种依赖工作人员声明的做法极其临时 —— SEC 层面的行动至关重要且必要，我已要求工作人员评估是否需要额外指引、注册豁免和安全港规则，为美国境内的加密资产发行开辟新途径。相信 SEC 在证券法框架下拥有充分裁量权来接纳加密行业，我一定会将推动落实。

托管

其次，我支持赋予注册机构更多加密资产托管方式的自主选择权。工作人员近期通过撤销」第 121 号员工会计公报「（SAB-121），消除了企业提供加密资产托管服务的重要障碍。该公报属于重大失误 —— 工作人员无权在未经通知评论规则制定程序的情况下，以如此广泛的尺度替代委员会行动。此举不仅造成了不必要的混乱，其影响范围更是远超 SEC 权限。但除了废除 SAB-121 外，我们还能采取更多措施促进合规托管服务市场的竞争。

有必要明确《投资顾问法》和《投资公司法》下」合格托管人「的认定标准，并为加密资产市场的常见操作设置合理豁免。许多顾问和基金使用了自托管方案，比市面某些托管机构采用的技术更先进，可更有效的保障资产安全。因此托管规则可能需要更新，允许顾问和基金在特定情形下进行自托管。

此外，可能需要废除现行」特殊目的经纪商「框架，建立更合理的制度。目前仅有两家特殊目的经纪商在运营，显然源于该模式施加的重大限制。经纪商从未被禁止托管非证券类加密资产或证券类加密资产，但可能需要 SEC 行动来澄清客户保护规则和净资本规则对此类活动的适用标准。

交易

此外，我支持允许注册机构根据市场需求在平台上交易更丰富的产品品种 —— 这些业务曾被往届 SEC 禁止。例如部分经纪商试图推出整合证券、非证券及其他金融服务的」超级应用「。现行证券法并不禁止拥有另类交易系统的注册经纪商提供非证券交易服务，包括证券与非证券的」配对交易「。我已要求工作人员研究如何现代化 ATS 监管制度以更好容纳加密资产，同时评估是否需要进一步指引或规则来支持加密资产在国家级证券交易所上市交易。

在 SEC 构建全面监管框架的过程中，不应迫使证券市场参与者远赴海外进行区块链创新。我将探讨是否可对尝试推出新产品服务的注册及非注册机构给予附条件豁免——这些创新可能不完全符合现行监管要求。

我期待与特朗普政府同僚及国会合作，使美国成为全球加密资产市场的最佳参与地。